关于人民法庭参与基层社会治理职能

与作用研究的调研报告

惠民县人民法院

俗语云：“基础不牢，地动山摇”。国家治理的重点在基层，难点也在基层，基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石。在现代社会，法治不仅是治理国家的重要方式，也是治理基层社会的主要方式。在我国，人民法院不是基层社会治理的局外人，而是积极参与者，要充分发挥职能作用，增强审判、服务、保障的能力和水平，自觉把自身融入基层社会治理之中。惠民县辖区面积1357平方公里，人口约57万人。经济活跃、人口众多带来矛盾纠纷多发，考察惠民县当地人民法庭参与基层社会治理工作对人民法庭职能定位、平安建设工作有一定参考意义。为此，开展专项调研，并就其中存在的问题，提出针对性的建议。

一、惠民县人民法院派出人民法庭现状

惠民县人民法院下辖孙武人民法庭、石庙皂户李人民法庭、姜楼人民法庭、辛店人民法庭、胡集人民法庭这5个派出人民法庭。孙武人民法庭现有员额法官3人，法官助理2人；姜楼人民法庭现有员额法官2人，法官助理1人；石庙皂户李人民法庭现有员额法官4人，法官助理4人；胡集人民法庭现有员额法官2人，法官助理2人；辛店人民法庭现有员额法官2人，法官助理1人。各个法庭以及实际情况探索专业化审判，如石庙皂户李法庭审理道路交通事故责任纠纷、孙武法庭审理家事纠纷、姜楼法庭审理涉绳网企业纠纷，胡集、辛店法庭负责本辖区内除破产、建筑施工合同外的案件。

2018年至2022年，惠民县人民法院所辖各人民法庭共收案14939件，审结14812件；平均年收案2987.8件，审结2962.4件。其中2018年收案2633件，审结2236件，结案率88.02%;2019年收案2318件，审结1567件，结案率97.16%;2020年收案3800件，审结3812件，结案率98.13%;2021年收案3434件，审结3443件，结案率98.12%;2022年收案2754件，审结2758件，结案率94.46%。

（2018—2022年惠民法院派出法庭审结案件数）

二、惠民县人民法院派出人民法庭参与基层治理基本情况

近年来，惠民法院始终紧盯人民群众日益增长的多元学法用法新需求，紧贴县委县政府领导，深度挖掘审判职能蕴藏的潜在优势，推动各人民法庭主动融入基层治理大格局。

（一）搭建“5+4+1”诉调对接平台

为全力推进诉源治理，深化多元解纷，惠民法院坚持“以调促和、以和维稳”的工作理念，采用5个驻法院专职调解员加4个与法院合作的专业调解组织加惠民县人民调解委员会及其管理的乡镇调解委员会的“5+4+1”组织架构，积极打造“惠调惠和”调解品牌。惠民法院还创新推出“四项创建最高院法润惠民—诉前调法治帮帮团”，组织线上线下集中培训，通过“先学后帮，以帮代教”的教学方式，切实提高调解员新形势下化解矛盾纠纷的能力和水平。

（二）发展新时代“枫桥经验”

近年来，县法院孙武法庭积极践行“抓前端、治未病”和案结事了政通人和理念，坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极推动家事纠纷诉源治理，持续擦亮“家事暖阳”特色品牌，逐步形成以办理家事纠纷案件为主的专门化法庭。

一是“固内”增强调解厚度。法庭对辖区5个乡镇（街道）的婚姻家庭纠纷实行类案专审，由3名家事审判经验丰富法官、3名法官助理及4名驻庭人民调解员组建家事调解团队，实现家事案件集中、精细调解和审理。制定完善《家事案件调解工作指引》等工作制度，创新探索优势抚养人甄别法、降低人身安全保护令审查门槛等举措，不断加强婚姻家庭纠纷调解工作的规范化、专业化建设。打造温馨审判庭、茶座式调解室、心灵驿站等场所，布置家事传统文化墙，以柔性调解环境帮助诉讼双方破除心理壁垒。

二是“联外”增强调解精度。邀请14名镇办司法所和妇联、社区干部及当地乡贤组成家事调查队伍，参与家事案件诉前调查、纠纷调解。聘请5名心理咨询师，以沙盘游戏、系统式家庭治疗等技术和观看微电影、访谈聊天的方式，为当事人提供心理疏导服务，引导当事人理性对待婚姻家庭关系。与县妇联共同成立滨州市首个家事纠纷诉调中心，搭建诉调对接平台，为当事人提供法律咨询、纠纷调解等服务。定期与相关部门召开联席会议，及时对家事调解热点、痛点、堵点进行“会诊”研判。加强与基层相关单位联动，打通家事调解平台和网格化管理平台转办流程，推动家事纠纷诉源治理。

三是“延伸”增强调解深度。建立“三必访”回访机制，家事法官以实地走访、电话、微信等多种形式，重点对涉未成年人抚养、探视的案件，涉家暴且申请人身安全保护令的离婚案件以及义务人数量多、分歧大、矛盾深的赡养案件等进行回访，及时掌握裁判文书的履行情况及当事人情感修复状况，制作回访登记表，对可能存在风险隐患的情形进行标记，形成“跟踪清单”。对于离婚纠纷及涉抚养费、赡养费案件中陷入困境的妇女、儿童、老人及时进行法律援助。坚持“一次救助，长期关怀”理念，结合回访结果，为身心受创的当事人、未成年人和生活困窘家庭申请司法救助。同时通过定期邀请专业讲师开设“婚姻家庭幸福课堂”、将典型的家事案件庭审现场搬进村居民落、开展“家事法官进家来”普法宣传活动等多种形式，从源头减少家事纠纷增量，推动基层社会治理从“定分止争”向“少讼无讼”转变。

今年8月，县法院打造“枫桥式人民法庭”、擦亮“家事暖阳”特色品牌相关工作入选最高人民法院新时代人民法庭建设案例选编。10月8日，县法院孙武法庭在全国调解工作会议上作为全国法院系统15家单位之一进行经验交流。

家事调解不仅可以最大限度地保障未成年子女、妇女、老人的利益，提高自动履行率，还可以降低亲人之间的互相伤害，人际关系得以缓和。2022年以来，共诉前化解家事类纠纷448件，家事案件调撤率连续五年达50%以上，有力践行了新时代“枫桥经验”。

（三）送法于民，服务基层治理

惠民法院各派出法庭积极延伸法庭服务触角，主动参与社会综合治理大格局，服务地方经济发展和社会稳定。惠民法院派出法庭主动开展诉源治理·法安民心暨“乡村振兴”普法交流活动。设置普法专员，以社区为单位组建普法宣传队伍，主动吸纳党支部成员、社区网格员等加入，定期开展普法宣传活动，以典型案例为抓手，结合民法典相关条文，用身边事教育身边人。以农村常见的婚姻、邻里、继承、抚养赡养等纠纷为切入点，通过普法短视频、宣传页等方式讲解相关法律知识，引导群众逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识。组建“法律智囊团”。由法庭主导，基层党组织、网格员参与，建立法律咨询团队，接受社区内群众法律咨询，以通俗的语言、具体事例答疑解惑，提升全民法治意识。建立长效联络机制，为基层矛盾调解提供法律服务，积极参与基层社会治理，服务基层法治建设。

三、人民法庭参与基层社会治理面临的问题

惠民县常住人口约68万，拥有人民法庭5个，平均13.6万人一个法庭。通过对惠民县5个人民法庭近五年来的案件受理数、结案数、结案平均用时等数据进行分析梳理，发现人民法庭在参与基层治理过程中存在以下几个突出问题

（一）基层人民法院“案多人少”现象突出

从统计数据来看，惠民县平均一个法庭仅有2.4名法官、2名法官助理，综合收案数据分析，平均每位法官需审理案件247件，法官助理辅助审判263件。2023年全年，惠民法院预计收案超1万件，各法庭预计收案超3800件，案多人少的问题比较突出。

究其原因主要有以下两个方面：一方面，人民法庭直接面向基层，在拥有广大群众基础的同时，也面临着数量巨大的基层矛盾纠纷；另一方面，基层法庭在审理各类民商事案件的同时，要承担大量的法律咨询、诉讼引导、普法教育宣传等职能，法庭工作压力进一步加大。

（二）审判职能履行有效性不够

最高人民法院《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》在“两便”原则之上，增加了“便于人民群众及时感受到公平正义”的原则，即要求人民法庭立足审判基础职能，实质性推进纠纷化解。但现实情况是部分人民法庭审理的案件质量和庭审效率仍待提高；法庭调查过于简单、法庭辩论不充分、庭审走流程的现象依然存在。以惠民法院5个派出法庭为例，仍存在少量发改案件、长期未结案件，同时存在判后答疑工作未能有效开展、部分案件无法自动履行的情况。

（三）与群众司法需求之间存在距离

通过对惠民县5个人民法庭2018年—2022年审理的前五种案件类型情况进行分析可以发现，近年来人民法庭受理数量占据前几位的案由已经与传统意义上的乡村纠纷大不相同。目前的乡村社会除了传统的土地、家事、乡邻等纠纷之外，新型纠纷类型案件不断出现，而且数量上远超传统的乡村纠纷案由类型。

机动车交通事故纠纷、买卖合同纠纷、民间借贷纠纷、劳务合同纠纷等新型非乡土纠纷类型出现，并且数量庞大。这表明基层社会的主要纠纷已经由传统的涉农、家事、侵权等纠纷，逐步向买卖、借贷、劳务等新型矛盾纠纷转变，也呈现出乡村社会矛盾纠纷和乡村治理问题的复杂化与多样化等特点。这是新时代基层社会面临的新问题，乡村社会多元化、新型化矛盾纠纷的不断出现，使得人民法庭传统的司法职能、审理方式和结构受到较大挑战。

（三）“智慧法院”建设有待加强

近年来，惠民县法院的“智慧法院”建设取得了一定成效，但不同法庭、法庭与法院本部之间仍然存在较大差距。目前智慧法院建设存在着不统一、不全面、不协调、不均衡的问题，主要有以下几个原因：一是数字壁垒尚未完全打通。智慧法院需要依靠数字政府的支持，而数字政府在各地建设发展不平衡。以惠民地区为例，如部分案件的银行查控、冻结相关事宜，仍有部分银行需要法院干警到柜台办理，降低了法院司法效率。二是信息化功能发挥不够。“一站式”诉讼服务在各地发展不平衡，经济发达地区整体水平要高于不发达地区，如何全面发挥智慧诉讼服务在推进矛盾纠纷多元化解、缓解法院“案多人少”矛盾、提升司法质效方面的作用，仍是摆在智慧法院建设中的重大问题。三是群众的应用体验度量不高。智慧法院应用建设应当以服务干警、方便当事人诉讼为目标，但目前存在部分干警及当事人对智慧化应用的使用热情不高的现象，主要表现在两个方面：一方面是部分人工智能应用体验差，例如，部分法院系统内部应用在建设和运行过程中，忽视审判、执行干警的体验感，有的应用操作步骤复杂，网页反应卡顿，数据反馈迟缓，大多应用智能化很一般，还需要人工干预调整，达不到“智能化”水平。另一方面应用开发层面存在，重数据管理、轻日常服务的现象，重视各种应用数据，而实际业务却衔接不畅，导致系统服务性欠佳。例如，部分服务性应用需要收费或限制使用次数等。

（四）专业化法庭建设不均衡

新时代的专业化法庭普遍具有以下几个基本特征：一是受案范围的特定性；二是审判模式的科学化；三是审判法官的专家化。但现阶段惠民法院的5个人民法庭中，仅有专审家事的孙武法庭与专审道交纠纷的石庙皂户李法庭两处相对成熟的专业化法庭。

因为专业化法庭建设对法官某一专业的知识素养要求较高，需要形成与特定纠纷相契合的专业思维方式。同时专业化法庭也需要承担传统综合法庭无法涉及的工作，例如孙武法庭专审家事案件，除了需要考虑案件的事实、证据和法律适用问题外，还要更多地关注行为主体的人本身，需要对涉及的行为人进行社会调查、心理疏导与干预等，还需要对未成年人给予关注，与专业的妇女儿童机构进行专业的服务对接等，这些都需要法庭具有更专业的硬件、软件设施。

（五）人民法庭自身建设不完善，配套保障不到位

一是基建设备仍有待加强。部分法庭受制于经济条件，开展调解的场地、设施等配套措施尚不健全，导致调解效果较差，影响矛盾纠纷化解。二是法庭文化建设薄弱。人民法庭在文化建设方面普遍存在重物质文化、轻精神文化的现象，对党建工作重视程度有待加强，文化建设形式较为单一，基本以集中学习为主，缺乏创新。三是法庭人员保障不到位。由于正式干警编制有限，为更好地服务审判，惠民县各基层人民法庭引入了非正式干警，其中包括乡镇派驻法庭辅助人员、聘用制法警、聘用制书记员、司机、公益岗位等司法工作辅助人员，这类人员在各类培训中，往往被忽视，致使人员素质参差不齐。同时，聘用制人员工作时间不到岗、着装不规范、接待当事人态度较差、托人找关系等问题一直存在。现阶段，对于这类人员，人民法庭没有统一严格的制度进行规范，仍依赖于原单位或第三方公司的约束管理。

加强人民法庭参与基层社会治理作用的主要措施

（一）加大投入力度，高标准建设人民法庭以服务基层社会治理

一是优化人民法庭的设置。优化法庭工作布局。负责多个乡镇的法庭，可以采取法官辖区内分片区负责的办法，建立“庭、站、点、员”工作机制，设置“便民诉讼站”和“村、社法官”，法庭本部与村社临时办公点相结合，就近立案，就近审判，充分发挥人民法庭的司法辐射力，努力形成司法服务全覆盖，最大限度地方便群众诉讼，减少讼累。优化法庭人员配置。一方面要充分利用有限的司法资源，根据法庭所承载的工作量，以实用、实战、实效为原则，对人民法庭的干警进行合理配置，选配素质好、业务精、能力强、勇于吃苦的干警到人民法庭工作。另一方面要充分发挥人民陪审员、特邀调解员的作用，优化人民陪审员队伍结构，补充、强化人民法庭的工作力量，从而缓解基层法庭审判力量不足的问题，确保人民法庭高质高效运行。优化法庭硬件设施。对法庭现有设施基础进行升级改造，为非诉矛盾纠纷化解提供服务平台；强化法庭信息化建设，完善网络基础设施，加强安防系统建设，完备办公办案设备，拓展视频系统，筹备多功能室建设等等，提高工作效率。

二是提升法庭干警素质。要加强法庭审判人员思想政治建设。坚持以科学的理论为指导，全面提高法庭审判人员的思想道德素质，要注意培养、树立和宣传忠于职守、无私奉献、秉公执法、廉洁办案的先进典型，严厉查处道德败坏、违法违纪的人和事，增强正反激励作用，切实把加强法庭审判人员职业道德建设各项措施落到实处。针对聘用制人员，要建立完善的聘用制人员管理制度，应当对聘用制人员的考勤、着装、接待当事人等工作行为进行严格约束；同时要建立健全轮岗制度，设置合理的人民法庭工作期限，例如同一干警不能在同一法庭连续长期工作，对于聘用制人员以半年或一年为期进行轮岗，以调动法庭工作人员的工作积极性，也避免一些廉政风险点的产生。

要强化法庭审判人员业务素质教育。其一，要加大高层次法律教育培训的力度。其二，要常态化开展实践性、实用性和实效性强的教育培训，突出解决实践问题，着力增强法官独立思考和解决问题的能力；教育选题和内容上满足审判现实需要，如培训内容应当是基层法官办理案件运用最多的法律和司法解释；教学方式上突破单纯呆板的课堂化。例如，结合基层法庭审判人员的职业特点，开展专题讲座、庭审观摩评比、问题研讨会、辩论会、现场问答等方式，以开拓法官视野，提高法官解决纠纷的能力。其三，可以采用走出去的方式，组织法官到发达的、先进法院去取经。

要加强法庭文化建设，开展丰富多彩的文化活动。在对基层法庭审判人员教育培训的同时，应积极开展丰富多彩的文化活动。如通过组织各种知识竞赛、演讲比赛、裁判方书比赛等文体活动，陶冶法官情操，丰富文化生活；通过举办法官辩论会，活跃学术气氛，相互交流，取长补短，使全体法庭审判人员综合素质得到潜移默化地提高。同时，还应开展与外地法庭的交流、研讨活动，使法庭全体审判人员始终对其职业保持活力和自豪感。

（二）加强协同联动，携手打造共建共治共享的基层社会治理新格局

一是要充分发挥人民法院在线调解平台作用。加强对人民调解员、特邀调解员、各类调解组织等在诉前或者诉中开展调解指导工作；推进人民法庭下沉基层，主动融入党委领导社会治理格局，健全预防化解社会矛盾机制，形成源头预防、非诉挺前、多元化解和分层递进前端治理路径。通过巡回审判、送法上门、进村入户、诉讼服务点等，实现小事不出村、矛盾不上交，推动基层社会矛盾纳入法治化解轨道。

二是持续优化诉讼服务建设。畅通立案渠道，提供便民服务，不断满足群众对法治的新需求、新期待，持续优化“服务功能集约化、分调裁审一体化、工作平台智能化”的诉讼服务中心，推进一站式办理；优化司法公开形式，以“用户体验”为抓手，用群众看得懂、喜欢看的形式进行司法公开。推动类案检索，让当事人可以通过案由、诉讼请求、相关证据等检索同类案件，对自身案件结果有一定诉讼结果预期，促进服判息诉。

三是要加强日常普法释法。随着经济社会发展，农村的空心化情况严重，年轻人向城市集中，农村常住人口以老年人及留守儿童居多。他们受到自身文化、身体等因素限制，法律知识较为困乏，发生纠纷或受到损害时往往缺乏有效的解决途径。基层人民法庭作为法院深入乡镇、村居、校园的触手，有做好法律宣传，提升当地群众法律意识的义务。近几年，受到疫情、房地产市场暴雷引起的经济下行，物业、房屋买卖、土地流转、金融借款等纠纷增多，应针对此类案件开展类案普法、做好风险预案。

（三）突出三个维度，探索建设符合新时代需求的专业化人民法庭

一是审判主题维度。惠民法院派出法庭主要是针对辖区案件数量较大的案件，由案由进行区分，审理类型化案件，主要设置了婚姻家事、道路交通事故等类型，在案由选定时，要注重与区域发展功能要素相匹配，避免各类主题交叉重叠，造成专业法庭审判不专业的现象。二是工作联动维度。一方面，要构建完善的府院联动机制，专业化法庭的设置主要立足区域社会经济发展特色，这就决定了与地方党委政府的社会治理联系非常紧密，完善的府院联动机制有助于争取地方党委在专业化法庭建设资源上的支持力度。另一方面，强化与专业化调解组织的联动，专业化法庭要紧密结合自身专业化审判优势，积极培育针对特定审判主题的第三方法律服务组织，拓展多元解纷的组织合力，积极拓展调解路径，盘活调解资源，强化诉源治理。积极推进专业性、行业性的第三方调解组织精准对接，利用自身专业优势开展指导诉前调解和司法确认工作，深化纠纷多元化解机制建设。三是科技应用维度。实现技术与专业化审判的深度融合是未来专业化的发展方向，主要可以从以下两个方面努力：一方面强化远程视频技术在庭审环节的应用，实现远程询问、开庭、质证、语音的文字转化，提高专业化审判效率；另一方面将信息协同技术应用于专业化审判各个环节，使同一环节多个人员协同保障成为可能，最大限度保障专业化审判的程度。