公正行使审判权研究
公正行使审判权研究
商事审判庭 王曰岗
摘要：审判权是司法权的核心，司法的公正性，是全社会关注的焦点，也是人民法院的生命线。人民法院要实现司法公正与高效，必须在行使审判权过程中做到合法公正。而审判权在国家权力体系中处于最弱势的地位,实现审判独立是实现审判公正的决定性因素,也是衡量审判权设置科学性的重要标准。本文拟以审判权的独立行使为重点研究对象，通过公正行使审判权的目标，探究在司法公信力不足的情形之下，如何通过独立行使审判权来达到公正的行使审判权的目标。并辅之以司法监督、法官的职业性培养等内容的阐述，论证公正审判的制度建设。
关键词:审判权独立 审判权监督 法官职业化
目前,司法公正始终是社会关注的一个焦点问题。那么,如何实现司法公正?影响司法公正的因素,笔者认为主要有以下三种:一是司法腐败,二是法官素质,三是司法体制。司法腐败对司法公正的影响、对司法权威的败坏是有目共睹的。不可否认,司法腐败确实是影响司法公正的主要因素。但我们又不能过于夸大司法腐败对司法公正的影响,尤其不能将司法腐败视为是司法不公的唯一或者根本的原因。事实上,法官素质也是造成司法不公的一个主观原因。尤其是某些疑难复杂案件,涉及十分专业、专门的法律或者其他方面的知识,如果不具备这些知识,就会导致误判。这个问题,需要通过法官职业化建设加以解决。在影响司法公正的因素中,较为容易忽视的是司法体制,也就是司法机关缺乏独立判断权。实际上,有些司法不公的判决并非法院及其法官所愿,而是受到其他机关或者个人干预,以至于作出违心判决。在现实生活中,由于司法不独立而造成司法不公的案件为数不少。尤其值得注意的是,此类司法不公的案件也是最难纠正的。只要干预司法的某位官员仍然在位掌权,即使是错案也很难纠正。正如我国学者提出:“司法独立与司法公正是一种手段与目的的关系。司法公正是司法独立追求的根本价值目标,是司法独立隐含的司法目的,司法独立是引导和保障司法公正的途径和手段。司法独立与司法公正之间存在着高度依赖关系。司法独立原则并没有因为时间的推移而失去光泽,而是该原则的提出及实施,为公正司法提供了切实有效的保障,为司法公正的实现奠定了坚实的基础。”因此,司法独立对于司法公正的重要性,现在越来越为人们所认识。司法独立才能使法官保持中立,不偏不倚,由此才有可能作出公正的判决。司法独立是司法公正的前提条件。在我国,司法独立主要表现为审判独立。换言之,审判独立是司法独立的中国式表述,并且已经明文载入《宪法》。我国《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法作为国家的根本大法，其明确规定人民法院独立行使国家审判权，是从制度上确立了国家审判权由人民法院独立行使。
因此,根据《宪法》规定,独立行使审判权的主体是人民法院。在这个意义上说,我国的审判独立更强调的是法院作为一个审判机构整体的独立。当然,法院上审判权是通过法官的职权活动行使的,因此法院独立并不排斥或者说内含着法官独立的内容,这也是无可否认的。从应然层面上来说,法官越来越成为行使审判权的主体,因而审判独立也更应当是法官独立。
一、公正行使审判权需保证法院及法官审判权的独立行使
(一)法官在审判中审判权独立行使的问题及解决方案
我国审判实行的是以合议制为主,独任制为辅的制度,在此之外,又设置了审判委员会。合议庭进行评议的时候,如果意见分歧,应当按照多数人的意见作出决定,但是少数人的意见应当写入笔录。评议笔录由合议庭的组成人员签名。由于合议庭的评议采取的是少数服从多数的合议原则,因此体现了司法民主,尤其是在陪审人员参与审判的情况下,陪审员享有与审判员相同的权力,这对于保障司法公正是十分重要的制度建构。合议庭参与了整个案件的审理,根据少数服从多数的原则作出的判决更具有正当性与合法性。但在我国司法实践中,合议庭全体成员共同参与、集体决策的表象下是案件承办人一人全程审理,并在很大程度上决定着案件的最终结果。结果是使合议制名存实亡,司法民主也不复存在。另外,审判委员会的存在以及职权的不断扩张,使合议庭的权力大为限缩。审判委员会没有参与案件的审理，却对案件有决定权。这种制度设置就直接导致了审判分离,即审者不判,判者不审。
另外，在法院的内部管理中，庭长、院长审判案件制度广泛存在。在很大程度上法院内部的审理报告并非写给合议庭，而是院长、庭长，合议庭也通常会随着领导的意见而改变。审判委员会的存在在我国的诉讼法中尚有法律规定，但是庭长、院长审批案件制度完全没有法律根据。一般情况下，合议庭或主审人向庭长、院长逐级汇报,由庭长、院长对案件全面审核并签发裁判文书。这种做法的目的在于对案件质量进行把关,对裁判文书进行修改,统一司法文书,防止法官或合议庭徇私舞弊、枉法裁判,控制法官的审判权。庭长、院长对审签的案件一般不参加审理,但可以否定合议庭或独任庭的意见,以指令合议庭复议或提交审判委员会讨论的方式对合议庭的意见予以改变。在实质上成为了法官的指挥者，剥夺了合议庭或法官对案件的决定权。在这个意义上说,我国目前的合议庭是有名无实,成为审判活动的事务性组织。
我国法院内部的这种管理方式,是长期以来对法院作为审判机关具有不同于行政机关的特殊性缺乏科学认识所造成的。把法院混同于普通行政机关,按照行政管理方式管理法院。这种做法应当加以纠正。克服法院内部对独立审判权的干扰，归根到底是要还权于合议庭,使合议庭真正成为行使审判权的审判组织。取消审签制度，庭长、院长不干涉合议庭的案件审理,只负责法院内部的管理性工作。
(二)法院独立存在的问题及解决方案
1、法院存在地方化的倾向
我国法院是按照行政区划设置的。每个县以上的行政区域都设立相应的法院。法院的司法活动是依法审判,因此本来与法院的区域设置没有关系的。但是,随着地方保护主义的盛行。法院也出现了地方化的倾向。法院地方化,也称为司法地方化。“所谓司法的地方化,是指司法机关或者其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制与干扰,导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位,从而出现的一种司法异化现象。”这种司法地方化破坏了司法机关的独立性,损害了司法的公正性与统一性,对于法治具有极大的危害性。法院的地方化并非法院的主动要求,而是基于地域上以及利益上的从属性,法院不得不屈从于地方政府部门。法院的地方化,在民商事审判中主要表现为地方保护主义;在行政审判中则表现为民告不赢官;在刑事审判中则往往造成冤假错案。
法院地方化的成因在法院的人事权与财务权都掌控在地方政府手中,如果不服从地方政府的意志,法院的生存条件就会受到威胁。我国学者对法院地方化之所以产生的人事制度与财配制度上的原因作了深刻分析:“根据党管干部的原则和审判机关由同级人大产生的规定,地方各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和审判员均须由同级党委组织部门考核同意,然后再提交本级人民代表大会选举或本级人民代表大会常务委员会任命。根据政府统管财权的原则和体制,我国地方各级人民法院的经费均由同级人民政府进行预算,经报同级人民代表大会审议通过后,由政府部门划拨。在这种体制下,法院和法官只能听命于同级政府及其财政部门,在这样一个人事、财政体制下,国家的法院逐步变成了地方的法院,国家司法权也逐渐沦落为地方司法权,从而不仅使地方保护主义盛行,而且法院和法官也失去了应有的抵制能力,只有听任摆布。”法院地方化的最大危害就是破坏国家法制统一,使国家法律在某些地方无法适用,形成法律上的地方割据,损害当事人的合法权利,也损害司法权威。为解决法院的地方化问题,笔者认为最根本的措施还是在于改革法院的人事体制与财政体制,使法院的人事权与财政权都独立于地方。如果能够实现中央统一的法院人事体制和财政体制当然更好。否则,退而求其次,可以考虑以省为单位统一法院的人事体制和财政体制。以人事体制而言,全省统一考试录取法官,分派各级法院行使职权,并定期轮换。法院院长也由省级权力机关统一任命。以财政体制而言,实行省级法院财政预算,各级法院的经费由省级财政部门统一拨付,摆脱对地方政府的财政依赖。
此外,法院的设置也是应当加以改革的,例如打破法院的行政区划设置模式就是一条可行的途径。我国学者提出:“法院的设置应当打破行政区划的限制,特别是中级法院可以跨地区设置。这有利于防止各县、市之间的地方保护主义。至于省际之间的利益纠纷,可以在中央设立省际法院及省际上诉法院。”这些设想都是合理的,有利于实现法院对地方的独立,保证法院独立行使审判权。笔者相信,实行这些措施以后,法院地方化问题能够逐渐得到解决。
2、法院审级对法院独立的影响
除法院内部管理的行政化以外,在上下级法院之间也存在行政化倾向。上下级法院之间的关系是一种审级关系,各级法院在案件审级上是互相独立的,各自依法行使其职权,不受干扰。正是通过这样一种审级的制度设置,使同一个案件经过若干个不同审级没有隶属关系的法院的审理,以保证判决结果的公正性。但在我国目前的司法实践中,审级关系异化为行政隶属关系,出现司法等级化的现象。各种司法等级化,破坏了审级关系,是法院行政化的重要表现。上下级法院关系的行政化,在案件请示制度上表现得最为充分。案件请示制度是指下级法院对在审判过程中发生的疑难案件,在某些情况下也包括一些重大案件,向上级法院请示。若上级法院对请示案件没有把握还会再向上级法院请示,以至于逐级请示到最高法院。上级法院通常会对请示案件提出意见,也有个别的作出批复,这种对请示案件的批复就成为司法解释的一种形式。在一定程度上,案件请示成为上级法院了解并指导下级法院审判工作的一个重要途径。除上述正式的案件请示以外,还存在大量非正式的,以法院个人名义私下进行的案件请示。由于错案追究制的推行,下级法院的法官担心被告人上诉以后上级法院改判,从而受到追究。因此在案件判决以前,主动向上级法院请示,力求判决结果不被上级法院改判。上下级法院关系的行政化,受到伤害最大的是诉讼当事人。保障被告人的合法权利,我国刑事诉讼法对普通刑事案件实行二审终审制。理顺上下级法院之间的关系,取消案件请示制度,真正发挥各审法院的功能。只有这样,才能充分地实现司法公正。
二、遏制司法腐败，维护司法独立，公正行使审判权需要监督机制的保驾护航
从监督主体与监督对象的相互关系来看，当前对法院独立审判权监督主要包括外部对法院的监督和法院内部的监督。
（一）. 法院外部的监督机制
根据我国宪法及有关法律规定，我国外部对法院监督主要包括：
（1）人民代表大会监督，《中华人民共和国宪法》第3条、第67条和128条等规定，人大享有监督人民法院的职权，人民法院必须对人大负责。第104条同时规定，各级人大及其常委会可以讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。所以人大监督是国家的监督体系中层次最高、最具权威的监督。人大监督的内容包括三个方面，习惯上称为法律监督、工作监督及人事监督。法律监督指各级人大及其常委会对国家宪法和法律实施的具体情况进行监督，主要针对审判机关作出的规范性文件是否符合国家宪法和法律进行审查和处理；工作监督指各级人大及其常委会对法院制定规范性文件以外的所有职权进行监督；人事监督指人大及其常委会对法院的负责人员进行选举和任免。
（2）检察机关监督，《中华人民共和国宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。所以，检察机关的监督是宪法和法律赋予检察院的一项重要司法权力，主要的监督途径之一，是通过对法院的判决、裁定的抗诉来实现。检察机关对法院的监督可分为三类：刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督。刑事诉讼监督是目前人民检察院监督的主要工作。民事诉讼监督是人民检察院对人民法院作出的已经发生法律效力的裁判是否正确、合法进行监督以及对人民法院审判人员在审理活动中是否有违法行为实行法律监督。行政诉讼监督是指人民检察院对人民法院行政诉讼所进行的法律监督。包括对行政案件提起抗诉，追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的司法人员的刑事责任及其他监督方式。
（3）社会监督，主要包括社会组织监督、人民群众监督和媒体舆论监督。第一，社会组织监督，社会组织监督在我国包括人民政协监督和社会团体监督等。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。其主要职能之一就是民主监督职能。社会团体监督，是社团组织作为监督主体对国家机关及其工作人员的工作所进行的监察和督促。主要包括工会、共青团、妇联以及居民委员会、村民委员会等。第二，人民群众监督，是广大群众通过意见、建议、检举、控告等形式对国家机关及其工作人员进行的直接监督。第三，媒体舆论监督，媒体舆论的监督主要是指借助传媒手段进行的新闻舆论监督。
（二）. 法院内部的监督机制
人民法院系统内部的监督是指人民法院依靠自身的制度和规定对其系统内的司法行为依法进行的监督。根据监督的主体和内容可作如下划分：
1、从主体上看，法院内部监督可划分为审级监督和行政监督两大类。审级监督是根据法律规定，上级法院围绕二审和再审程序就下级法院案件审判工作进行的监督。监督的主体是上级法院，由合议庭、审判委员会等审判组织行使此项权力，审级监督也称为审判组织的监督。行政监督是法院内部具有行政管理职责的人员和组织对审判工作或司法行政工作所进行的监督。监督的主体是具有行政管理职责的人员和组织，从此意义上讲，行政监督也是管理者的监督。法院内部的行政监督由院长监督、庭长监督、监察部门对本院和下级法院工作人员的监督、以及其他司法行政部门对司法行政工作所进行的某一方面的监督所构成。内容包括院长发现已生效的裁判文书错误提交审判委员会决定再审、庭长对审判人员日常工作情况的督促检查、纪检监察组织的纪律监督、计财部门的财务监督等等。
2、从内容上看，监督的内容包括审判工作和司法行政工作两大类。上级法院对下级法院之间的审级监督，由各级法院的审判组织依照诉讼程序进行，监督的内容是对各类案件从程序上、实体上及法律适用上是否正确作出的监督；法院行政领导或行政部门的行政监督，监督的内容既有直接针对案件裁判情况进行的监督，如调度、听取案件审理情况等；也有院、庭长以及纪检监察部门对审判人员和其他工作人员在工作中遵守和执行法律、法规和纪律情况的监督等。
三、法治在很大程度上仍旧是法官之治，公正行使审判权需要提高法官的素质与能力。
法官的职业化建设是提升法官素质与能力的必由之路。法官的职业化,是相对于法官的非专门性与非稳定性而言的。使行使国家审判权的活动成为一种专门职业,只有具备法官资格的人才能从事这一特定职业。因此,在法官职业化的概念中,我们应当强调的是法官职业的专门性与稳定性。可以说,法律制度的形成与法律职业,尤其是法官职业的形成是互为因果的,并且法官职业化程度是法律制度发达的一个标志。在现代法治社会,法官职业是法律职业中最为重要的组成部分,因而具有其他类型的官员所不可替代的特殊性。而在我国以往的管理体制中,无论从事何种职能活动,党、政、军、法的一切工作人员,一律称为干部。但是如果将法官纳入干部的范畴,按照干部管理体制进行管理,就会在很大程度上忽视了法官职业的专门性与稳定性,造成我国法官职业的非专门性与不稳定性。正是在这一背景下,最高人民法院提出了法官的职业化建设问题。应该说,我国目前的法官职业化程度还是较低的。一方面,法官职业的准入门槛较低,虽然近年来随着推行统一司法考试,法官职业的准入门槛逐年提高,但由于历史原因,现在法院内还有相当一部分不能胜任法官职业的人,这些人应当通过一定的途径,或者成为称职的法官,否则予以淘汰。另一方面,法官职业的稳定性还不够,在目前的法官管理体制下,法官, 包括庭长、院长是由同级人大选举或者任命的,归属于地方管理。在这种情况下,受到地方保护主义的影响,法官的公正司法就会受到来自地方的强大压力,法官难以抵制这种压力,因而使法院地方化。否则,那些依法审判、不听命于地方的法官有时会遭致撤职、调离的厄运。由此可见,实现法官职业化对于保证司法公正具有重大意义