环境司法保护制度研究
环境司法保护制度研究
行政审判庭 王金花
【摘 要 】近些年来，随着经济水平的发展，工业化的发展，相伴而来的生态环境问题也越来越恶化，各种各样的污染环境的事件不断上演，使得人类赖以生存的生态环境遭到严重破坏，不仅威胁着自然资源，同时也威胁着人类的健康发展。环境问题的根源在于制度的失败。 法律制度之所以重要， 并成为现代社会的最主要控制工具， 在于制度首要的并且始终具备的一项功能：即“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息，” 促成“社会共识或一般性的认识基础， 减少了不确定性和风险， 帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”(1)制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为，一种好的制度应劝人行善，抑人为恶;一种坏的制度效果可能恰恰相反，会使好人做不成好事， 让坏人为所欲为。现行的《环境保护法》已经不能适应 21 世纪中国经济、社会和环境发展的新需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。《环境保护法》制度存在的缺陷 《环境保护法》 是计划经济体制的产物， 在当前实施两个根本性转变和可持续发展战略 的形势下，有些制度已经暴露出不能完全适应形势需要的严重缺陷，制度改革亟需进行，刻不容缓。
【关键词 】环境污染 制度缺陷 制度改革
【正文】 1989 年，我国通过的《环境保护法》 ，其对健全我国环境资源保护法律体系， 保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用。
20 世纪 90 年 代，一批新的环境保护法律陆续制定、修改、实施。然而随着社会主义制度的逐步完善和经 济的飞速发展，人民生活水平的提高，对环境意识、法律意识也日益增强。尽管我国在环境 保护方面做了大量的工作，确立了我国的环境保护法体系和一系列的规章制度。但是，环境 问题产生的速度仍然远远大于环境问题解决的速度。现行的《环境保护法》已经不能适应 21 世纪中国经济、社会和环境发展的新需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。《环境保护法》制度存在的缺陷 《环境保护法》 是计划经济体制的产物， 在当前实施两个根本性转变和可持续发展战略 的形势下，有些制度已经暴露出不能完全适应形势需要的严重缺陷
一、 《环保法》制度的重要性
随着我国经济发展和人民生活水平的提高， 环境污染问题日益严重。 在追求 GDP 增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。 工业污染、洋垃圾的流入和处理、 水污染、空气污染充斥在我们的生活中，出现了“沱江特大污染事故”、“福建环境污染索 赔大案”、“松花江水流域污染”、“太湖蓝澡”、 等一系列危害 环境的典型事件。伴随着人们的努力，环境问题的众多病因被逐渐地发现，有政治因素、经济因素、 技术因素、 伦理因素、 历史因素等等。 这些因素无疑都是存在的， 它们的发现对“治疗”环境问题也起到了很大的作用。 但这些病因都不是主要的， 因为现代法治社会是“通过法律控制的社会”， 这些因素对人们的行为只有有限的影响， 起决定性作用的是国家制定的法律制度。环境问题之所以产生，源于人们不合理的生产和消费行为，而人的不合理行为之所以产生，根源于我们的制度没有很好地履行其规范人类行为之职责。因此，我认为，环境问题的根源在于制度的失败。 法律制度之所以重要， 并成为现代社会的最主要控制工具， 在于制度首要的并且始终具备的一项功能：即“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息，” 促成“社会共识或一般性的认识基础， 减少了不确定性和风险， 帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为，一种好的制度应劝人行善，抑人为恶;一种坏的制度效果可能恰恰相反，会使好人做不成好事， 让坏人为所欲为。在一个社会中，当人们的行为普遍偏颇乃至错误时，我们首先应追问的是 这个社会的制度是否为人们的行为提供了适当的激励与正确的引导， 而不应去追问行为人的 道德伦理水平或政治经济状况等因素。没有不合理的行为，只有不合理的制度。对于当今层出不穷的环境问题也一样， 我们不应只停留在研究造成环境问题的政治、 经济、 技术、 习俗， 伦理等因素， 而应着重研究我们的制度是否为人们的环境行为提供了适当的激励及正确的引导。而问题恰恰在于此，我们的制度没有为人们的行为提供有利于环境的激励，反而在很大程度上助长了危害环境的行为。(2 )这正是我国环境问题愈演愈烈的根本原因，现让我们尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源及其对策。
二、 《环境保护法》制度存在的缺陷 《环境保护法》 是计划经济体制的产物， 在当前实施两个根本性转变和可持续发展战略 的形势下，有些制度已经暴露出不能完全适应形势需要的严重缺陷。例如：
（一、）限期治理制度
《环境保护法》关于限期治理决定权的规定欠妥。该法第 29 条第 2 款规定：“中央或 者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖 市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县 人民政府决定。 ”这种以企业的隶属关系和级别作为确定决定权依据的管理形式， 显然带有很浓烈的计划经济体制的色彩，往往给环境保护带来不利影响。首先，限期治理由政府决定的做法， 不利于该制度的全面实施。政府并不能经常监督、 监测污染源， 而且在实际操作中， 政府往往偏重于企业的经济效益， 而非环境效益。 从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时地治理而危害社会。其次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染， 也不一定完全必要。 最后， 限期治理分级管理的办法， 易造成污染治理上的条块分割， 也不利于流域性、 区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排， 更不利于实现政府对其辖区环境质量负责。而相比而言，由环保部门行使限期治理决定权较为合理。因为环保部门是开展环保工作的专业部门，依法行使对环保工作的监督管理权。
（二）、排污收费制度
《环境保护法》第 37 条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施， 污染物排放超过规定的排放标准的， 由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款。”可见，排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污行为并非违法行为，仅需依照《环境保护法》第 28 条的规定缴纳超标排污费；然而依照 《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，“强制性标准，必须执行。”因此，超标排污行为无疑应视为违法行为。，上述立法上的冲突，确实让人无所适从。所以有必要修改排污收费制中对超标排污行为的规定。
（三）、公众参与制度
作为公民的基本人权之一的环境权，是不应当受到限制或者剥夺的。但是作为人权之 一的环境权，跟其他的人权内容相比，又具有较强的整体性。在环境保护中，任何人都是权利主体， 同时也是义务主体。 任何人都不能只是“自扫门前雪”， 在个人享受环境权的同时， 都必须考虑并且尊重他人的环境权。由此我们不难看出，环境权是整体利益、长远利益和个人利益的结合，因此要求每个人都应当积极的参与到环境保护过程中去，尊重他人，尊重社会，与全社会建立起和谐的关系，从而也使得每个人都能得到更好的生存环境。我国公众参与环境保护的立法已经有了一定的规模， 为在我国环境保护过程中的公众参与提供了相应的法律保障。虽然有了法律保障，但是在实际的环境保护过程中，公众参与的情况却是非常糟糕。再对照我国关于“公众参与”的相关政策，就发现了许多不完善的地方，的确需要健全和完善。就我国环境立法的整体来看，我国关于公众参与的立法较为零散、分散、而且缺乏系统性。现有的关于公众参与的各项规定都散落在环境基本法即《环境保护法》以及一些单行法规中，至今未有集中起来，有一个专门的、统一的规定，这样就会使公民感觉国家立法目的不明确。 在公民不能很好理解国家环境立法精神， 特别是关于公众参与的相关规定的精神时，就会使公众不能较好的参与到环境保护中 。
三、 《环境保护法》中规定基本法律制度的完善 《环境保护法》 中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷， 亟须进 行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调 一致。
（一）对限期治理制度的完善
限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外， 《大气污染防治法》《环境噪声防治法》《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。 依据《环境保护法》第 18 条、第 29 条、第 39 条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施； 限期治理的决定权由县级以 上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可 以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：
第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对 超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。 《环境保护法》 应该作出同样的规定， 从而强化国家的环境监督管理。
第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。 《环境保护法》中不论是否污染严重， 还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而 《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规 定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任， 提升污染防治的效果。
第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。 《环境保护法》将 限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使， 而环保行主管部门只 有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。 这突出表现了“命令－控制”型环境管 理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度 经常全面地实施。 由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明， 提高行政效率， 也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。
第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。 《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。
（三）对排污收费制度的修改建议
排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于 1979 年《环境保护法（试行） 》 经过 20 多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》《海洋环境保护法》 ，2002 年修改 制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。
主要从以下两个方面着手：
1、将超标排污行为规定为违法行为。
《环境保护法》第 28 条和第 37 条的规定表明超标 排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定 “排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。
2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总 量收费。
《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的， 未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度， 《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结 合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。
（四）对公众参与制度的修改
1、不断完善环境立法体制，即在制定环境法律法规过程中，广泛征求公众意见。在立 法过程中，广泛征求群众意见，包括广大农村与城镇居民的意见，保证决策的科学有效，是 体现社会主义民主， 保障公民管理公共事务的权利得以实现的最基本的途径.(3) 将群众的合理性建议吸收到立法中，使法律法规和重大决策尽可能的反映最大多数人的环境利益和愿望， 从而使人民群众能更好的理解环境立法的目的，提高环境保护的效果。
2、在环境基本法中，建立科学、合理的公众意见征求制度方面，鼓励和支持公众参与环境影响评价等环境管理活动。在环境基本法中，不能简单的规定，公众有权监督、检举污 染环境的企业和个人的权利，而是应当全面、系统的对公众参与环境管理的途径、形式、基本权利义务等作出详细的规定。(4 )建立健全公众参与的机制与程序， 逐渐形成以群众举报制度、 信访制度、听证制度、环境影响评价制度为基础的公众参与制度，使广大人民群众能够通过 法定的渠道来表达自己对环境管理的意见与建议， 使人民群众的呼声能够真正渗透到环境保 护中。
3、 完善“定期发布的环境状况公报”制度，应更加贴近公众，能够让公众真正了解环 境状况以及环境问题。鉴于我国各地方政府定期发布的环境状况公报，较难为公众关注，若 能在《环境保护法》中对环境状况公报的具体内容作出详细的规范，使区域环境状况能更清 楚的为公众知晓，让公众了解环境问题的严重性，以及保护环境的迫切性，不仅对增强公众 的知情权和保护环境的责任感有很大的推动作用，同时，也为公众关注环境保护、参与重大 项目决策的环境保护监督与咨询提供必要的条件。
4、大力支持环境社会团体开展环境保护工作。环境保护社会团体的存在，对于环保工 作的作用主要体现在两个方面：一方面，它为公众维护自身合法权益提供一定的帮助，另一 方面，它是帮助和配合政府开展环境保护工作，预防官僚主义和腐败现象的产生的需要。近 几年，我国环境社团特别是各地方大学中的环境社团，发展较为迅速，但是真正对环保工作 产生一定影响的较少， 还没有真正发挥到社会团体应当发挥的作用。 所以， 在即将修改的 《环境保护法》中应当重视环境社会团体的作用，对社团的运作给予一定的经济支持，积极征求 环保社团的意见，促进本国环保社团与外国相关社会进行国际交流等。
5、健全和完善刺激公众参与环境管理的激励机制。在市场经济和价值规律起很大作用的社会中，利润的动机支配着社会中绝大多数的活动。对于参与环境管理的公众而言，如果没有经济杠杆的调整，公众对环境保护的热情就会大打折扣，所以，在环境基本法中应当将各种经济刺激手段与立法相结合，诸如将税收政策、贷款、保险等激励机制纳入环境基本法中，使经济刺激在环境管理中发挥更大的作用。
参考文献
(1)、周林彬、冯曦著《我国环境侵害司法救济制度的完善》载于中山大学学报2005。
(2)、顾洪琴著《略论环境侵权救济法律制度 》载于《资源与产业》2006。
(3)、[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来、张守东、李静冰译，中国大百科全书出版社2000年版。
(4)、徐卉著 《通向社会主义之路---公益诉讼理论研究》 法律出版社2009年版。