试论行政法实施中的特殊群体
试论行政法实施中的特殊群体
平原人民法庭 魏晓宁
【摘要】
行政类法律，除了立法者、政府、法院、行政相对人和普通公民外,在法律实施中还有一些特殊人群,他们由于利益代表性、知识掌握程度、职业行业性质等自身的特点而具有与其他群体不同的行为选择，因而他们在法律实施中的作用也不同于其他群体。在此，笔者浅谈几点自己的想法。
知识分子群体应当是被包含在民众这一大的利益主体之内。但知识分子群体又具有较强的关心社会整体命运的使命感，他们在中国走向近现代化的发展历程中起着启蒙者、教育者、传播者、倡导者的作用，对法治发展也贡献了智慧。
律师是通过法律服务获得报酬并实现自身价值的群体，他们的行动逻辑与市场经济中追逐自身利益最大化的理性人没有区别。但律师追逐自身利益最大化的途径是通过委托人利益最大化途径实现的，这与行政法律的实施效果直接相关。
媒体虽不应当算作法律实施中一类独立的主体，因为媒体的实质相当于消息通道，它自身本不应构成一类社会群体。但媒体承担消息通道功能决定了媒体在言论自由!监督权力，保护公民权利方面的重要意义，对行政法律的实施也产生巨大影响。
试论行政法实施中的特殊群体
行政法在我国起步较晚，国家制定行政类法律，目的就在于推进中国政府依法行政，而依法行政又在于贯彻“依法治国”的治国理政方略。从1987年，温州农民包郑照状告苍南县政府，到1990年10月《行政诉讼法》的实施，再到行政类法律快速更新的今天，各级法院审理行政案件早已超过百万件，几十万的公民、法人通过司法途径获得救济。通过这些诉讼,行政诉讼制度向社会公众和政府官员弘扬了法治理念，“民不能告官”的观念在很大程度上己经破除。行政类法律，除了立法者、政府、法院、行政相对人和普通公民外,在法律实施中还有一些特殊人群,他们由于利益代表性、知识掌握程度、职业行业性质等自身的特点而具有与其他群体不同的行为选择，因而他们在法律实施中的作用也不同于其他群体。
本文将知识分子群体、律师群体、媒体群体三类作为法律实施中的特殊群体，分析他们在法律实施中的行为及对法律实施效果产生的影响。
一、知识分子群体在行政法实施中的重要作用
知识分子是一个历史的文化的范畴，作用一个社会阶层，它是在人类发展的一定历史阶段和一定的文化条件下产生的。在不同历史时期和文化背景下，人们对知识分子的理解颇为不同。在我国特定的历史文化背景和政治语境中，知识分子又是中国共产党的特殊政策的对象，其中的党外人士还是统一战线工作的对象。严格意义来说，知识分子群体具有较强的利益超然性,或者说知识分子群体有着较强的关心社会整体命运的使命感。由于知识分子的群体素质和知识水平远远高于其他社会阶层，因此知识分子在社会发展中的作用和贡献也是巨大的。
中国古代知识分子往往以道德理想的使者身份参与政府权力运作，力图用儒家的“圣贤之学”来约束王权，教化政治，他们很多也从“知识精英”变成了“政治精英”。⑴进入近代以后，中国知识分子以振兴中华为使命和任务，坚持不断地把西方先进的技术、制度、文化引介、传播、移植到传统中国，这里边当然包括对西方法律制度的传播、移植，从一定程度上推进了中国的法治进程，一些杰出的代表甚至成为了法学家。特别是现代和当代的法学家基本上是直接以立法者、政府的法律咨询者、参谋者的身份出现，参与或协助多部法律的起草、论证，推动了我国法制建设的进程。
具体在行政法领域，知识分子群体相对其他社会阶层的优势在于其行政知识占有的先进性方面，即知识分子始终是社会中受过较高教育，接受最先进知识和文化的人群。这样的群体在中国行政法律制度构建时，必然会以知识优势成为制度蓝本的提供者。从《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、到《行政处罚法》、《行政许可法》,再到《行政强制法》，几乎每一部行政法律的出台及制度完善，都凝结着法学家的艰辛努力和对中国社会发展的期望。⑵特别是改革以来，知识分子群体，尤其是法学家们，为中国行政法制建设不仅进行了咨询、论证、服务，还直接参与了法律草案的调研和起草。同时，知识分子群体还以自身对社会问题的敏锐性和批判性，向已有不合理制度提出挑战和质疑，推动制度的进一步完善。如国务院《收容遣送办法》的废止、行政处罚、行政许可、行政收费等行政行为专门整治清理和法治化,都离不开知识分子群体对社会现实问题的概括、批评及建议。
更为重要的是，我国现阶段社会自治组织不发达，民众意见的集中，表达能力还有待提高，民众的意见需要知识精英进行概括、提练和整理。在民意表达功能尚未充分发挥、国家民主政治、行政法律制度尚未健全的情况下，知识分子在一定程度上就承担了民意的表达、提炼功能，即知识分子根据自身对民众所处环境的理解，以及对中国社会的观察，表达出超越本阶层利益，涉及社会大众利益的意见。如农民权益保护问题、耕地问题、环境污染问题、国有资产流失问题，等等，都在不同程度上起到了保障和支持行政机关依法行政、积极作为的作用，也为行政法进程做出了积极铺垫。
二、律师群体在行政法实施中的重要作用
律师是指熟知法律，善能解说法律，并且能为诉讼当事人和社会提供法律帮助，并获取报酬的专业人士。⑶律师在西方法治社会中律师群体发挥着非常重要的作用，律师不仅为当事人进行法律咨询、诉讼代理等法律服务，而且律师还以法律专家的身份广泛参与到民主政治生活之中。
我国古代社会里也存在替老百姓打官司的“讼师”，和现代的律师有着较大的区别。“讼师”在史籍中被称为“讼棍”,是与传统儒家“无讼”、“天人合一”的主导价值和思想相抵触的职业。律师是鸦片战争国门被打开之后西风东渐的产物,对中国传统文化来说是舶来品。
我国的律师制度起步虽然晚，但发展迅速，尤其是近三十年改革开放历程中，律师在法律实施中发挥了越来越重要的作用。一方面，律师通过专业服务，能够提高公民的博弈能力，也增强政府的法治管理水平，从而有利于法律的实施；另一方面，律师作为追求自身利益最大化的“商业性”群体，也存在助长司法腐败和违法行为等负面效应。
律师在英文是lawyer，意为熟知法律的人。律师作为一种社会职业在西国家有悠久的历史，早在古罗马时期，律师就被列入与医师、牧师并列的三大职业。随着西方近现代法治社会的逐步确立,律师己经成为西方世界普遍存在且地位重要的职业。律师的业务广泛地深入到社会生活领域的每一个触角和社会生活的各个方面，如涉及行政领域的领取许可证执照、社会养老金、行政处罚等都需要律师出面协调，公司、学校、银行、医院、基金会等各种机构都长期聘用律师解决各种问题。⑷
律师作为职业在我国的兴起和确认是近代以后的事情，尤其是改革开放之后，市场经济的发展大大促进了律师职业的发展。改革初期我国对律师的定位带有较浓厚的国家本位色彩，将律师定义为国家法律工作者。⑸1996年的《律师法》对律师的性质作了较大调整，基本认可了律师的自由职业性质，将律师定义为“依法取得律师执业证书,为社会提供法律服务的执业人员”。⑹现在，学界和社会普遍认可律师的法律服务工作性质，并对律师维护社会正义功能寄予一定的期望，认为律师是指依法取得执业证书，为社会提供法律服务，以保护当事人合法权益，维护社会正义，促进法制完善为使命的法律工作者。⑺
委托人满意是律师实现自身利益最大化的主要途径，律师让委托人满意可以有多种方式。具体在行政法实施中，主要涉及两方当事人：相对人和政府，律师可以通过为相对人或政府提供让其满意的法律服务作为实现利益追求的途径。同时，在市场经济社会里律师还充当着中介机构的角色，即为一些市场主体进行法律资格评价。这些不同的情境中律师满足委托人法律需求的方式也各不相同。
(一)律师帮助相对人维护合法权益
律师职业是为社会主体提供法律服务的职业，社会中最需要法律服务的主体莫过于广大公民和企业。特别是在市场经济逐步确立的今天，公民和企业在日常生活中有大量需要借助法律方式解决和处理的问题。如签订合同、设立公司、处理保险赔偿等。在行政法领域，处于相对人地位的广大公民、法人和组织的法律需求量是非常大的。相对人在许多事项上都要与政府打交道，而行政管理领域内的许多法律问题都带有较强的专业性，如税务、工商、专利、商标等，没有专业律师的帮助，相对人很难顺利有效地处理这些问题。同时，相对人在权益受到侵犯后，如果缺乏相应的法律知识或专业人员的帮助，也不利于维护自身的权益。如征地、拆迁纠纷、许可证纠纷等。律师作为掌握专业法律知识的职业群体，可以为相对人提供法律服务，从而帮助相对人维护自身的合法权益，并且从整体上提高相对人的博弈能力。
(二)律师为政府提供法律咨询
除了相对人之外，政府也需要律师提供专业的法律帮助。很多发达地区的政府已经形成聘用律师或律师事务所作为政府出台政策、制度的咨询师。如在上海、浙江等经济发达地区,政府聘请律师担任法律顾问已经成为一个普遍现象。
与政府直接处理信访案件相比，律师参加信访具有以下明显的优点：由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现，能够运用法律方式化解纠纷。⑻律师为政府提供法律咨询服务,能够将法律知识与政府的行政管理相结合，有利于促进政府依法行政，建立法治政府，也有利于行政法的实施。
前文所述，委托人满意是律师获取自身利益最大化的必要途径，而让委托人满意除了通过合法的维护权利方式外，现实中也存在律师通过非法的途径追求委托人违法利益及自身违法利益最大化的现象。典型的如律师为了帮助委托人打赢官司，除了采用提高业务能力等方式外，还采用贿赂法官，与法官建立良好的私人关系等不正当的手段实现。
此外，律师作为市场经济中的中介机构，承担着对某些市场主体进行法律评价的功能，但律师又是追求自身商业利益最大化的商业性群体，很可能存在收取委托人费用为委托人掩饰其存在的法律问题的现象。如公司申请上市需要会计师事务所、律师事务所出具的评价报告。律师事务所为了争取到案源，并且在收受了委托人的委托费用的前提下，存在尽量为委托人“说好话”的可能。
总结起来，律师作为通过追求委托人利益最大化从而达到追求自身利益最大化的商业性群体，在行政法的实施中会选择帮助相对人维护合法权益、为政府提供法律咨询服务的行为，也会存在通过与法官建立金钱关系、为上市公司“化妆”、出具虚假证明的可能。律师在法律实施中既能够起到提高相对人的博弈能力，促进政府依法行政的积极作用，也存在助长司法腐败和监管不利的负面影响，起作用可谓是“双面的”。
二、媒体群体在行政法实施中的重要作用
媒体承担的信息资讯提供职能与观点意见表达职能，使得媒体在对政府权力进行制约方面具有非常明显的作用，“阳光是最好的防腐剂”，怎样才能让政府行为置于阳光之下呢？答案是，必须借助媒体来实现，媒体通过对政府违法行为进行报道，会引起全社会对政府违法行为的重视。媒体的报道内容对普通大众的喜好、倾向有着直接的影响，甚至可以说媒体在一定程度上能够引导和左右民意，而民意又会反过来给政府形成巨大的压力，政府在这样的压力之下必须想办法解决问题。由此可见，媒体对政府权力的制约是通过对民意的引导来实现的。一旦民意的倾向性形成，就会形成强大的舆论、政治压力，让政府顺应民意。
现实中很多政府的违法行为，特别是腐败行为，离不开媒体的揭露。西方国家很多腐败大案都归功于媒体的曝光，如厄瓜多尔总统阿夫达拉·布卡拉姆被迫辞职、委内瑞拉总统卡洛斯·安德烈斯·佩雷斯遭审判和巴西总统费尔南多·科洛尔·德梅洛受到弹勒，都与媒体曝光有直接联系。西方国家也因此把媒体奉为立法、司法、行政之外的“第四权”。⑼
对中国来说，媒体在制约政府权力方面的作用更加重要。因为在中国媒体对民意的引导和左右，比西方国家更强。用《经济日报》一位副总编的话来说，直到现在，许多基层的老百姓，还是将新闻媒体，特别是平面媒体当文件来看。这样，媒体掌握了实际上的话语权、舆论权，在制约政府权力,和预防腐败中可以起到特殊作用。⑽近年来，在社会上引起关注较多的焦点访谈栏目、南方周末、中国青年报等媒体，揭露了许多社会上存在的违法现象和行为，不同程度地对政府权力形成了制约。
法治政府的含义是政府依法行使权利，法治政府必定是有限政府，因此，媒体对政府权力的制约，也推进了法治政府建设的进程。
与此同时，媒体确实有可能侵犯司法领域的可能，对案件的审理结果造成影响。防止媒体过分深入司法是非常必要的，毕竟媒体中的记者与法院法官是两个不同的职业群体，各自有着各自的社会分工，谁也不能替代谁，且谁也不应当干涉或潜越他人的职业领地。但总体来说，媒体在民意表达和权力制约方面的积极作用还是大于消极作用，利大于弊的，我们更应当肯定，并进一步发挥媒体的积极作用。因为，尽管媒体的立场可能由种种因素决定，但无论在具体行为中主要受制于哪一方面或哪几方面因素的影响，媒体更多地是从社会公众的道德情感出发，以社会正义和道德捍卫者的姿态论说和评价司法行为及司法过程。正因为如此，西方法治发达国家尽管注重约束媒体对司法独立的影响，但更注重媒体自由、新闻自由的保障。美国大法官胡果(Hugo)所说：“强制(让公众保持)的沉默，不管是多么地有限，哪怕仅仅是以保护司法尊严的名义，也可能会招致憎恨、怀疑和蔑视，而不是使尊敬得到加强。⑾密尔也说过：“让我有自由来认识、抒发己见，并根据良心作自由的讨论，这是一切自由之中最重要的自由。⑿因此，我们应当正确看待和处理媒体与司法公正的关系，既要防止媒体干预司法，又要充分发挥媒体的信息传递和言论表达功能。
参考文献
1、杜维明：《道、学、政--论儒家知识分子》
2、王齐霞：《行政法实施效果研究》
3、林乾、赵晓华：《百年法律省思》
4、谢佑平：《社会秩序与律师职业-律师角色的社会定位》
5、《律师暂行条例》
6、《律师法》
7、章武生:《中国律师制度研究》
8、《晾望新闻周刊》
9、徐显明、齐延平：《“权利”进入，抑或“权力”进入》
10、《中国青年报》
11、朱玲：《传媒与司法关系之探究》
12、约翰。密尔：《论出版自由》，