齐河县建筑领域农民工工资拖欠的成因及法律途径解决方法探析

　　农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，主要是指户籍身份在农村，但主要从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动力。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们对我国现代化建设作出了重大贡献。他们是中国特殊时期出现的一个特殊群体，他们付出劳动得到劳动报酬，但是现实情况是农民工工资拖欠相当严重，农民工以过激方式追讨工资的现象时有发生，农民工讨薪难成为全社会日益关注的突出的社会问题，影响了社会的稳定。每到重大节假日，特别是一年一度的新春佳节到来之际，使得各地刮起“清欠”风暴，虽然政府重视干涉，效果较好，但这不能从根本上解决问题，目前在全国拖欠民工工资的情况仍旧十分普遍，特别是建筑领域欠薪问题尤为严重，齐河县农民工欠薪问题也主要集中在此领域。造成这种局面的原因是多方面的：建筑单位、施工企业违法违规操作；农民工自我保护能力差，法律意识淡薄；相关法律法规不完善；行政执法部门执法手段单一，执法不到位等等。本文以司法审判为视角，针对欠薪成因，在现行法律框架下，探索依法治理拖欠农民工工资的方式、方法，只有依法治理拖欠农民工工资，才能

　　从源头上使农民工的合法权益得到保护，才能实现社会和谐稳定。

　　一、齐河县建筑领域农民工工资拖欠现状

　　农民工为齐河县城镇经济发展作出了巨大贡献，农民工占了建筑行业施工人员的绝大多数，但是农民工的合法权益保障缺乏，特别是在建筑行业农民工工资拖欠问题非常严重，据统计，自2011年至2012年，齐河法院共审理劳动争议案件126件，其中农民工追偿工资案件106件，占84 %。受理齐河县人事和劳动社会保障局申请执行劳动监察非诉执行案件（包括劳动处理和劳动处罚案件）56件，其中农民工追偿工资案件55件，占98%，涉案金额达300多万元，至今150余万元无法执行。另据调查，自2011年至2012年，齐河县人事和劳动社会保障局受理较大数额欠薪案件20件，其中农民工群体追偿工资案件17件，占85%，涉及农民工800多人，欠薪数额1345多万元，几乎涉及在齐河施工的每个建筑企业。其中由于某些建筑企业无力支付等原因，为维护社会稳定而由政府垫付，至今无法追回。以上数据只是反映近两年少部分通过正常法律、信访、劳动监察等渠道追偿工资的情况，而大部分被欠薪农民工未依法追偿的情况大量存在。解决好农民工工资拖欠，不仅仅是维护农民工的切身利益，而且还关系到社会的和谐发展，国家的稳定，因此，农民工工资拖欠问题必须得到重视和解决。

　　二、造成农民工工资拖欠的原因

　　（一）建设单位拖欠工程款、施工企业垫资施工是造成拖欠农民工工资的主要的原因

　　在调查中了解到，建设单位资金不到位拖欠工程款，施工单位“垫资施工” 致使施工企业的资金被大量占用，资金入不敷出难以支付工资是造成拖欠农民工工资的主要原因。国家法律法规已明确规定施工企业不得垫付工程款，但由于目前建筑市场供求关系不平衡，造成建筑企业为求生存进行恶性竞争。而一些建设单位特别是个体和私营企业，在建设资金不足的情况下，为求一己之利，利用目前对其有利的建筑市场态势，在工程发包时，在工程款支付方式上采取变相的“垫资施工”条款，建筑施工企业为承包到工程只能违心的接受。因工程款的拖欠和垫资施工，直接造成施工企业的资金困难，面对经营风险，施工企业再将风险转嫁给劳务企业或包工头，拒付或拖欠劳务企业或包工头劳务费，从而造成农民工工资的拖欠，因此，建设单位资金不到位，施工企业垫资施工是造成拖欠农民工工资的主要原因。有的建设单位甚至为追求一己私利，在工程已经或快完工的情况下仍然拒付工程款，恶意拖欠，造成施工方无力支付民工工资。目前全县进城务工农民多数集中在技术含量较低、劳动密集度较高的建筑业，建筑业是拖欠农民工工资的重点领域，农民工合法权益受到严重侵害，并因此多次引发了集体上访以至采用极端方式追讨工资的事件，增加了社会不稳定因素。

　　（二）建筑施工企业问题

　　1、建筑施工企业用工管理的弊端。目前建筑施工企业用工形式主要有三种，一是合同制职工，主要是公司和项目负责管理人员；二是具有劳动用工主体资格的劳务企业用工，但数量不多；三是包工头式用工，这是目前建筑作业用共的主要形式，从事一线建筑劳务作业的基本都是由包工头组织的农民工劳务队伍。目前建筑施工企业主要实行项目负责制，项目经理全权负责项目的管理工作，建筑劳务由项目部分包给劳务企业，劳务企业再分包给包工头，或项目部直接分包给包工头。专业劳务人员则有包工头负责招用，项目部与劳务企业或包工头形成承包关系，包工头则和专业劳务人员发生劳动用工关系。在整个建筑管理过程中，农民工处在最下端，在支付劳务费时，项目部根据劳务分包情况将劳务费支付给劳务企业或包工头，劳务企业根据分包协议再将劳务费支付给包工头，最后由包工头支付给农民工。在这样一种用工管理形势下，项目部不直接管理民工，更不知工资发放情况，无法对工资发放进行监管，加之经过劳务的层层转包，极易造成农民工工资的拖欠。

　　2、施工企业非法挂靠、层层转包是导致农民工工资拖欠的重要原因。《建筑法》第二十九条第三款“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”，按照相关法律、法规规定，建筑行业的用工必须由批准的劳务企业统一输入。但有些施工企业，在承包工程后，为追求利益最大化将其承包的工程再行分包、甚至再被转包，在分包和转包过程中，工程往往被分包、转包给一些没有建筑资质的个体老板（实际就是包工头），没有建筑资质的个体老板显然也没有相应的用工主体资格，为规避法律强制性规定，施工企业为了自己的利益，往往让这些无有资质的分包、转包的个体老板挂靠在其企业名下，对外以其名义进行施工。在实际施工过程中，建筑用工就由这些分包、转包老板自行招用，而招用的工人中九成以上都是农民工。在这样管理体制下，农民工不受施工企业的直接管理，只接受包工头的管理，在利益分配上，农民工工资则必须等到包工头与建筑施工单位结算工程款后才能发放。工程建设劳务分包过多，造成支付环节及利润分配次数较多，导致工程款支付不足，造成农民工工资拖欠。 更有甚者，在层层转包的过程中，一些有关系的人从开发商手中拿到工程，不进行施工，而是转手给包工头，从中收取“好处费”，靠转包牟取暴利，在这样层层转包的工程中，中间转手的大多是“皮包公司”，出现问题就一走了之。而农民工是“工程金字塔”的最底层，一旦承包商出现资金困难或携款逃跑的情况，最终倒霉的还是农民工。

　　3、建筑施工企业中，中途频繁更换施工班组（包工头）是造成农民工工资拖欠的原因之一。建筑工程在层层分包、转包后，工程到最小包工头时，工程基本成为单独的小任务，一个小包工头完工后，就提前退出施工，其他建筑任务则由其他包工头完成，这时工程尚未全部完工和验收，小包工头就无法得到全部工程款，农民工自然也得不到全部工资，工程的层层分包和转包以及现存的工程结算方式与建筑工人工资支付时间的矛盾，是造成拖欠工资的重要原因之一。

　　（四）农民工方面的原因

　　1、自身法律意识淡薄 ，合同签订率低，维权意识不强。农民工是社会的弱势群体，不少人缺乏相应的法律知识，没有自我保护意识。在建筑行业，只有极少数管理人员签订了劳动合同，这部分人的工资基本上 能够兑现，而绝大部分农民工求职心切，没有签订劳动合同，常常是以口头的形式和老板约定，有的包工头对所欠工资不打欠条甚至死不认帐，一但纠纷发生，口说无凭追债无据。劳动监察部门、仲裁部门或法院处理起来困难较大，甚至无法处理，使农民工的利益的不到保护。

　　2、依法维权意识较差、方式偏激。经调查，现实中大量案件中存在被告恶意拖欠、克扣工资的情况，处于弱势的农民工在自身合法权益受到侵害时，部分农民工会采取理智的方式，运用法律武器追讨欠款，大部分农民工往往不懂得依法来保护自己的合法权益，他们要么是沉默，默默的承受不公，要么是爆发，采取极端方式，随着农民工讨薪的不断诉诸报端，很多农民工在自己讨薪不果的情况下集体走向街头，向当地的劳动部门上访或者是采取跳楼等极端方式引起媒体的注意，以媒体的力量帮助其讨薪。有的甚至采取聚众闹事、找老板“算帐”等非理性的手段实现其目的，结果自己触犯法律，后悔莫及。

　　3、维权成本偏高。现实生活中，一些农民工欠款并不多，有的只是几百元至几千元不等，为了讨几千元甚至几百元的工钱要耗上几个月的时间，有的甚至更长，而有些老板为了达到拖的目的，一定要走完所有法律程序，直到败诉才肯给付拖欠的工资，农民工们根本等不起。再加之支付律师费、诉讼费及交通费等费用，让本身经济拮据的农民工们望而却步。对农民工而言，赢了官司赢了理，是莫大的欣慰，但在很多情况下，尽管赢了官司，欠款却无法执行到位，是“赢了官司输了钱”，费尽千辛万苦得到的结果往往不尽如人意，这也打消了农民工依法维权的积极性。

　　（五）立法不完善，法律保障不力、执法监督力度不够

　　1994年《劳动法》颁布后，对依法调节社会劳动关系，规范用人单位行为，维护劳动者的合法权益发挥了重要作用，但《劳动法》的规定较为原则，缺少与之配套的法律法规，操作性不强。目前立法对农民工工资保护的主要依据仍是劳动主管部门的部门规章和国务院有关部门下发的规范性文件，立法层次有待进一步提高和完善。现在实践中解决建筑领域农民工工资问题的主要依据仍是劳动和社会保障部与建设部联合下发的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》以及《劳动保障监察条例》等。但这些法律规定的空白点多，政策性强，这都增加了审理案件时适用法律和执法的困难。

　　另外，现行法律、法规规定对欠薪者处罚力度小，且处罚程序复杂，时间长。目前，对农民工工资执法监督主要依靠劳动监察部门。《劳动法》在第五十条中明文的规定“工资应以货币的形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”，根据国务院2004年11月1日颁布的《劳动监察条例》第二十六条第一款规定“克扣或无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者工资报酬，逾期不支付责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金”； 第十七条　劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起６０个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长３０个工作日。第十八条　劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；　第三十条　有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处２０００元以上２万元以下的罚款：（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，从以上规定看，拖欠发生后，劳动部门先是责令其限期支付，在用人单位拒不支付时再作出处理决定，责令用人单位支付工资和赔偿金，或作出行政处罚决定。依照《行政处罚法》和《劳动监察条例》规定，对欠薪企业作出行政处理或行政处罚，劳动监察部门需要经调查取证、责令限期支付、下达处罚或听证告知书，三天期满后，才能作出行政处理或行政处罚决定书，在行政处理或行政处罚决定书送达后的二个月内，欠薪单位可以提起行政复议，三个月内可以提起行政诉讼，在此期间内，欠薪单位既不复议也不提起行政诉讼，也不履行法定义务的，劳动行政部门可向法院申请强制执行。一起行政监察案件，从立案到作出行政处理或行政处罚到申请执行，需要五个多月的时间，在这么长的期间内，劳动部门没有法律的授权，缺乏有力的对欠薪者财产先行强制控制权力，若发生欠薪单位倒闭或负责人转移财产，导致无财产可执行，以致无法支付农民工工资。由此看来，在目前法律架构下，当民工的权益遭到侵犯的时候，相应的法律保障监督机制与民工的现实需求相差甚远。

　　（六）职能部门之间缺乏配合

　　到目前为止，我国还没有专门处理农民工问题的机构，但是农民工维权工作是一项社会系统工程，需要各部门的共同参与，做好农民工的维权工作，劳动保障、建筑管理、公安、司法等职能部门应加强沟通与协作，在制度上提供相应的保障，而现实是各部门各自为政，没有一个统一的法律制度予以规范，部门之间没有建立有效的联动机制，缺乏有效的配合。

　　三、解决办法

　　以上根据案件在审理和执行中反映的农民工欠薪问题的缘由，以及对齐河县建筑领域农民工欠薪情况的调查，总结了齐河县建筑领域内农民工欠薪的成因，为了维护农民工获得劳动报酬的合法权益，应当在现行的法律框架下，逐步完善农民工工资支付保障制度，规范农民工工资支付行为，根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等法律、法规和国家有关规定，结合齐河县实际，探索一套在县人民政府领导下，组织协调有关部门做好农民工工资支付保障工作的综合保障机制。

　　（一）建立“三金”制度

　　1、建立建筑领域用人单位农民工工资准备金制度。这一制度是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。一是 建设领域用人单位在建设单位办理施工许可前，应当在建设工程所在地银行或者建设工程主管部门指定银行开设专门的农民工工资准备金账户，将建设单位按照合同约定支付的工程款中不低于10%的资金预存入工资准备金账户，并向银行书面承诺该账户资金只能用于支付农民工工资，不得挪作他用。二是建设领域用人单位与农民工签订劳动合同后，具备条件的应当及时到农民工工资准备金账户开户银行为劳动合同期限3个月以上的农民工办理个人工资账户，与银行签订工资委托发放协议，由银行按月代用人单位发放农民工工资。

　　2、建立农民工工资保证金制度。这一制度可以保障因拖欠工程款而引起的工资拖欠后，及时使用工资保证金支付农民工工资。

　　一是县人力资源社会保障部门应当在其所在地银行开设专门的农民工工资保证金账户，并负责监督管理。农民工工资保证金专项用于支付被拖欠或者被克扣的农民工工资。二是建设单位在办理施工许可前，应当按照施工合同约定工程款预算的3%向建设工程所在地农民工工资保证金账户存入工资保证金。建设工程工期超过1年的，可以按照年度工程款预算的3%存入工资保证金。三是建设单位自交存工资保证金之日起1年内未发生拖欠工程款导致拖欠或者克扣农民工工资行为的，凭人力资源社会保障部门出具的证明减半交存工资保证金；连续2年减半交存的，凭人力资源社会保障部门出具的证明免交工资保证金。四是建设单位在办理施工许可或者开工报告手续时，应当提交银行出具的农民工工资保证金交存凭证和建设领域用人单位的农民工工资准备金预存证明。未按照要求提交的，建设工程主管部门不得颁发施工许可证，不得批准开工报告。五是用人单位发生拖欠或者克扣农民工工资行为被责令限期支付而逾期未支付的，由人力资源社会保障部门使用农民工工资保证金予以支付，并通知建设单位在10个工作日内补足农民工工资保证金。六是建设领域工程项目竣工通过验收并已结清和足额支付农民工工资的，建设单位或者用人单位凭人力资源社会保障部门出具的证明，向银行取回工资保证金本息。

　　3、建立应急周转金制度。这一制度可以防范拖欠农民工工资而引发群体性事件或者严重社会治安事件。

　　县人民政府应当根据实际情况建立本行政区域内的应急周转金。在发生用人单位确无能力支付、逃避支付农民工工资等情况可能引发群体性事件时，及时动用应急周转金，先行垫付用人单位拖欠的农民工工资。垫付农民工工资动用的应急周转金本息应当依法予以追偿。

　　（二）建立五项保障制度

　　1、实名管理制度。这一制度可以有效保障劳动监察机构在查处拖欠农民工工资问题时迅速查明情况，快速处理。

　　用人单位支付农民工工资应当编制实名工资支付表，如实记录支付单位、支付时间、支付对象、支付明细项目和金额、扣除明细项目和金额等事项。工资支付表保存2年以上备查。农民工有权查询本人的工资支付记录，用人单位应当及时向查询人提供相关资料。

　　2、建立连带责任制度。这一制度可以有效规范总承包企业的发包、分包行为，尤其是发生因总承包企业违法发包、分包造成拖欠农民工工资的问题时，劳动监察机构可以直接确定承担责任的主体。一是建设工程总承包企业应当对建设工程各环节的农民工工资支付情况履行监控义务，对所承包建设工程的农民工工资支付负总责。二是因建设工程总承包企业违反规定将建设工程发包、分包给不具备资质条件的单位或者个人造成拖欠或者克扣农民工工资的，由建设工程总承包企业承担清偿被拖欠或者被克扣的农民工工资的连带责任。

　　3、建立支付信用制度。建立信用体系可以促进建设领域用人单位和加强劳动保障诚信，为农民工在建设领域务工创造良好环境。 人力资源社会保障、住房城乡建设等部门应当将发生重大拖欠或者克扣农民工工资行为的用人单位列为不良信用单位，记入信用档案，通过媒体向社会公开，对其市场准入、招投标资格和新开工项目施工许可等进行限制。

　　4、建立部门联动制度。这一制度可以保障农民工在工资不能得到及时足额支付时，及时获得有关部门的帮助。人力资源社会保障部门应当会同有关部门加强对农民工工资支付情况的监督检查，并公布受理电话、网站等信息，依法接受对拖欠或者克扣农民工工资行为的举报和投诉。对农民工比较集中和有拖欠或者克扣农民工工资记录的用人单位的工资支付情况进行重点监控，建立预警机制，发现拖欠或者克扣、逃避支付或者有能力支付而不支付农民工工资等行为时，应当及时立案实施劳动保障监察，对可能引发社会治安事件的，应当及时向公安机关通报，公安机关应当及时依法查处。

　　5、建立行政问责制度。这一制度可以有效制约有关行政机关以及工作人员违法办理开工许可、不认真履行监督管理职责以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　行政机关及其工作人员在农民工工资支付保障工作中有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，由监察机关实施行政问责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：一是对不符合要求的建设工程颁发施工许可证或者批准开工报告的；二是不依法履行监督管理职责或者监督管理不力，造成严重后果的；三是有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊情形的。

　　（三）加强刑罚处罚力度

　　为了保护劳动者获得劳动报酬的权利，全国人大常委会2011年2月25日表决通过刑法修正案（八），其中规定“恶意欠薪”入罪。刑法修正案（八）规定：以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。有前两款行为，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚。为依法惩治拒不支付劳动报酬犯罪，维护劳动者的合法权益，根据《中华人民共和国刑法》有关规定，最高人民法院就办理此类刑事案件适用作出了《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》，刑法修正案（八）以及司法解释的出台，为及时惩治恶意欠薪者提供了强有力的法律支持，因此，对恶意欠薪数额较大、造成严重后果的，应当依法利用刑罚手段予以严厉打击，切实维护农民工的利益，维护社会稳定。

　　（四）加强执法，完善监督机制，加大对农民工工资权

　　的保护力度

　　人力资源社会保障部门负责农民工工资支付保障的监督管理工作。其应当将其监督职责落到实处，主动积极开展劳动用工和农民工工资执法检查，特别是在麦收、春节等特殊敏感时期，对建筑工地等用工较多较混乱的地方进行集中检查，发现问题及时处理，杜绝隐患。在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障制度，及时纠正和查处拖欠农民工违法问题，确保有关工资支付法律法规得以全面贯彻落实。

　　（五）通过法律援助途径保护农民工合法权益

　　1、缩短诉讼周期、提高诉讼效率。人民法院对农民工讨薪案件可实行“三优先”原则:一是优先立案。设立民事诉讼指导、方便民工工资诉讼，从审批立案到办理完立案手续实行一站式服务。除提交起诉状外，还可以用口头方式起诉;对确因经济困难交不起诉讼费用的，诉讼费可以缓减免，使案件以最快速度进入审判程序。二是优先审理。成立民事速裁庭，凡是欠民工工资案，一律先由速裁庭审理，对事实清楚、争议不大，经营者愿意立即到庭应诉的民工欠资案，一律当天立案、当天审理。三是优先执行。对涉及民工工资案件，在诉前、诉中、诉后适时有财产可以采取扣押、查封、冻结等强制措施，为执行打下物质基础;对符合先予执行条件的，一律先予执行;对生效法律文书进入执行程序的，优先执行，及时为民工追回工资，维护民工的合法权益和社会的稳定。

　　2、加强司法援助。法律援助中心应积极为符合救助条件的农民工实施无偿援助，还应对外来民工积极提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服务，对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权公证书，在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制执行到期债权文书，从工程款中划拔，从而节省诉讼费用和时间，提高追偿欠款的效率。

　　（六）加大普法宣传力度，提高农民工的维权意识与维权能力。

　　法律知识欠缺是农民工讨薪难的一个重要因素，而普法活动不仅可以提高民工的维权意识还可以增强其维权能力。相关部门应当加强教育的投入，举办各种针对务工的各种就业培训及法律普及培训，通过发放普法小册子、以案释法、举办法制讲座、集中咨询等形式，增强民工的法律素质，提高农民工的维权意识。同时还应当尽可能的收集相关就业及工作信息，以及在就业工作中可能遇到的各种问题的应对措施。同时对民工劳动合同签定及时指导。通过培训和指导，使民工的法律素质得到进一步的提高，从而防止或降低民工使用非法的手段维护正当的权益的风险，维护社会的稳定。

　　                                                行政庭  李超

　　                                               二0一三年五月二十九日