行政非诉执行裁执分离：从探索到完善

   “裁执分离”模式的提出，从现实需求、制度创新任一层面而言，对我国行政非诉执行制度具有积极意义。但是任何一种制度的创新都不是一帆风顺的，裁执分离模式的确立也是在坎坷和曲折中走来的。制度是理性创造和利益权衡的不断博弈，构建一个完善的制度是一项复杂的系统工程。裁执分离模式从试点探索到最终的完善，必然需要一个不断的优化过程。

    适用裁执分离的行政决定类型和案件领域

    首先，要明确裁执分离模式可适用的行政决定范围，这就需要我们对行政非诉案件中涉及的行政决定类型及其性质进行分析。目前我国行政非诉执行中被申请的行政决定可以分为两大类：金钱给付类和非金钱给付类，非金钱给付类包括作为类和不作为类，其中的作为类包括一般作为类和人身属性的作为类。就金钱给付类行政决定而言，其本质仍属于行政行为，与非金钱给付类行政决定并无二致，理论上可以采取“裁执分离”模式，审查和执行由不同机关负责。我国行政非诉案件执行中的重点难点并不在于金钱给付类行政决定的执行，而且诸如银行存款的扣划、冻结，法律并没有授权行政机关可以强制执行，因此有观点认为金钱给付义务的执行不适用裁执分离模式。但是根据现有法律规范，金钱给付类行政决定的执行并不专属于法院，根据行政强制法规定，部分行政机关也可以采取冻结、划拨的措施。裁执分离模式设立的初衷就是为了使法院和行政机关各司其职，确保法院中立者的地位，法院不能避重就轻，因此笔者认为此类执行也应由行政机关负责，如此方体现裁执分离模式的真正涵义。作为义务中一般作为类可以由法院裁定行政机关执行，而对于具有人身专属性的作为类义务原则上不宜采用裁执分离模式。不作为类义务不存在替代履行的可能，如责令停止违法行为等，相对人拒不履行时，行政机关和法院都不能通过替代履行来实现行政决定的内容，一般通过采取其他适当的措施使相对人无法继续进行行政命令禁止的行为，如查封现场、断水断电等。这类间接迫使的手段，法院同样可以依照裁执分离模式，作出裁定交由行政机关具体执行。

    其次，要合理界定裁执分离适用的案件领域。就目前实践运行情况，裁执分离模式已经在不同程度上从规定的国有土地房屋征补领域扩大到土地非诉领域，以及环保、水利等领域。各地实施效果和发展不一的原因除了上述的法律支撑不足，还在于裁执分离适用案件范围界定不合理。行政非诉案件类型比较多，其重点难点一般在于社会矛盾激化、执行难度较大、利益错综复杂的土地房屋征迁的执行案件。笔者认为，就目前裁执分离模式的实践积累来看，还不适宜全面推广裁执分离模式，应在规定的基础上坚持“突出重点、稳步推进”的原则，根据行政非诉案件执行的具体内容、复杂程度、可执行性等标准合理界定裁执分离模式适用范围。以土地征收、房屋拆迁、违法建筑拆迁、责令停产停业等容易引发恶性事件的执行为重点，推进裁执分离在相关集体土地房屋征迁领域、国土资源领域、环保领域、水利领域等领域的适用。待这些社会矛盾尖锐、最难执行的领域循序渐进地实现裁执分离后，再全面的推进行政非诉执行其他领域的裁执分离。

    明确裁执分离具体的实施主体

    裁执分离模式除了需要在立法层面予以明确的法律支撑外，还需在实践层面确定具体的实施主体。首先规定在国土房屋征迁领域已确定的执行主体，即法院在具体执行主体上的选择权，可以自己组织实施，也可以裁定行政机关作为实施主体。笔者认为，既已在该领域规定了裁执分离，审判权与执行权分离是大势所趋也是必然，既已确定行政机关可以作为实施主体，法院就不宜在实施主体上享有选择权。其次，也是更重要的，除规定确定的外，采取裁执分离模式的其他行政非诉案件由谁来进行组织实施，在实践中还未明确。正因如此，对一些“费力不讨好的脏活累活”，实践中行政机关之间因执行可能面临的难度、风险和责任，经常出现相互推诿的情况。

    就目前的实践探索和制度设计来看，关于执行主体的选择有以下三种方案：1.申请机关；2.申请机关所属人民政府；3.设立专门的执行部门。笔者认为，设立专门的执行部门负责裁执分离模式中的具体实施并不可取，设立这样一个执行机关短时间内是不可能的，其人员配备、机构设置、人员编制、资金来源等等都是要解决的先决问题，如此不仅需要耗费大量的行政资源，还将导致行政机构臃肿，与我国目前精简行政机构的趋势不符。此外，前文已提及，裁执合一的弊端之一就是行政机关不负责具体执行就难以保证其作出行政决定时对具体执行的难度和可行性考虑周全。设立专门的执行部门一样有此弊端，不能够制约行政机关作出行政决定的随意性，而且强制执行的结果与该执行部门也没有直接的利害关系，不能够很好的激励执行部门及时高效地完成执行工作。相较之下由具有执行经验的人民政府作为实施主体似乎更切合实际，但是若大量的行政非诉案件均由政府进行执行，势必影响执行效果及行政效率。因此，笔者认为在实施主体的确定上应坚持“谁申请、谁执行”的原则，一方面有效制约行政决定作出的随意性，另一方面申请机关最为清楚涉案行政行为的具体情况，由其作为实施主体有利于执行工作的开展。在坚持该原则的基础上，综合考量申请机关的执行力量和案件的性质及影响，对一些执行难度大、案件影响大、风险高的行政非诉案件，可充分发挥人民政府“综合领导”的角色职能，由人民政府作为实施主体，或者视情况由人民政府牵头，组织申请机关等相关行政机关共同执行。

    就裁执分离模式中组织实施程序而言，目前相关法律规范还未进行规定，对此笔者认为，在相关法律规范完善前，实施主体应当严格依照行政强制法相关程序的规定，如催告义务、告知义务、保证被执行人知情权和陈述申辩权。此外，法院与具体实施主体要衔接得当，在送达适用“裁执分离”的准予强制执行裁定书时，可以就执行过程可能出现的问题向实施主体作出强制执行注意事项告知书，如注重比例原则的适用、不得违反程序正当原则、严防发生伤亡事件等等。执行工作实施完毕后，实施主体应将执行情况以执行案件结案表等形式报法院备案。

    完善裁执分离的责任承担机制

    对于按照裁执分离模式进行执行的过程中发生的执行错误，申请机关、法院以及具体执行机关谁是承担责任的主体是必须明确的问题。在回答这一问题前，首先需要厘清的是行政非诉执行的执行依据。行政机关的执行依据是申请机关的行政决定还是法院的准予执行裁定书，一直存有争议。对此，笔者认为，将具体行政行为或者法院的准予执行裁定书孤立地作为行政非诉案件的执行依据均存在偏颇，行政非诉案件中行政机关的行政行为与法院的裁定书是相互约束的，该类案件最终能够得以执行是通过行政机关和法院之间的分权和互动实现，缺少任何一方都无法使申请执行的行政行为得以实现。因此其执行依据应包括基础行政决定和法院的裁定书，基于这两份生效的法律文件，行政机关才具有执行名义。

    执行依据明确后，根据权责一致原则，申请机关、法院以及具体执行机关应分别承担的责任清晰可辨。在行政非诉执行案件中，法院准予执行的裁定没有改变申请机关行政决定，因行政决定违法造成相对人损害的，由该申请机关承担主要赔偿责任。在裁执分离模式中法院负责审查及裁定，同样要考虑到法院在此阶段可能出现的违法行为，结合行政强制法第八条第二款规定，法院承担赔偿责任的情形如下：1.法院审查不严或未予审查对“明显违法”的行政行为裁定准予执行的，应当承担相应的赔偿责任；2.法院对尚未生效的行政行为裁定准予执行的，应当承担相应的赔偿责任；3.法院的准予执行裁定书扩大基础行政决定的强制执行范围，依法对扩大部分承担赔偿责任。同理，在基础行政决定和法院的审查裁定全部合法的情况下，执行机关的具体执行违法造成损害的，应由执行机关承担赔偿责任。而且根据《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》，对裁执分离中行政机关在强制执行过程发生执行错误的，被执行人及利害关系人可以提起行政诉讼或行政赔偿诉讼。但是如果相对人以行政机关无权进行强制执行为由提起诉讼，法院应当不予受理。总之，裁执分离模式中行政机关与法院各司其职、分工明确，应当坚持贯彻权责一致的原则，准确的定位责任主体，从而更好地贯彻实施裁执分离。

    （作者单位：浙江省温岭市人民法院）        来源：（人民法院报）