未成年人监护权撤销制度的法律规制与间隙弥补——以《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》为视角

　　11岁的邵某多次遭亲生父亲性侵，邵某之父邵某某被判处有期徒刑十一年，而邵某之母王某某再婚且肢体三级残疾。面对邵某某父母早逝无兄弟姐妹，王某某无抚养能力且其父母、弟、妹均明确表示不愿意也无能力抚养邵某的局面，民政部门作为申请人申请撤销邵某法定代理人监护权，2015年2月4日江苏省徐州铜山区人民法院依据2015年1月1日实施的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（下称《意见》）开庭审理并当庭判决撤销被申请人邵某某、王某某对邵某的监护权，指定徐州市铜山区民政局作为邵某的监护人。这是全国首例启动撤销监护权之诉以保障被监护人利益的司法实践。本文借撤销监护权制度的法律规制及间隙弥补进行探讨，以期为后续的制度完善及效应的充分发挥提供有价值的参考，更好地实现我国对未成年人合法权益的保护。

　　一、未成年人监护权撤销制度的理论依据

　　(一)法理层面的依托

　　监护权属私权范畴，以自治理念为核心，但私法自治也绝非天生排斥公权力干涉，两者并非“二律背反”的矛盾，只是其介入应遵循最低限度和救济补缺原则。在监护制度的实施上，如果继续固守较高程度的伦理自律性和专权自治性，恐很难应对亲权保护不力情况下日趋凸显的社会问题，于是在“家庭亲权”理念之上产生了“国家亲权”理论。未成年人监护制度也在经历着逐渐从家庭监护到国家监护的移转。“国家亲权”理论提出未成年人的最高监护人并非父母而是国家，对有虐待和遗弃孩子的家长，国家有权以“儿童权益保护优先”的原则对其进行处罚直至剥夺监护权。监护权撤销是监护制度的重要组成部分，是基于监护不能、失能或监护不作为并严重损害未成年被监护人的合法权益情形下所采取的一种惩戒手段。

　　(二)人伦向度的回应

　　监护权的撤销客观上是对圆整亲情的暂时性甚或长久性的拆分和剥离，既涉及精神层面也及于非精神层面，而未成年人成长有着相当的历程性，监护权的撤销对未成年人成长既有可预见的影响，也有着不可预见的潜在影响。家庭关系的规范调整不仅是对法律逻辑的应和，也往往会融入生活的逻辑，其背后所蕴含的就是由传统沿袭下来的家庭伦常。作为社会调控手段，法律的调整与亲情的圆整在一定程度上存有冲突，但这并不必然意味着法律与亲情伦理观念要相互背离，法律不能从对亲情的维护转为对亲情的压制。因此我们的制度设计不能漠视和回避对其调整对象主体的最基本需求，即亲属之爱的考量，应慎重考察固有家庭伦常并倾以人伦情怀的关注，力求在未成年人的健康成长与亲情的圆整性之间寻找到利益最大化的平衡点，使未成年人的成长历程尽可能处于亲情的氛围中。

　　二、我国未成年人监护权撤销的法律规制

　　(一)亲权的有限性剥离

　　我国的立法未将监护权和亲权分立开来，尚未见有关亲权的表述，可以视作监护制度已囊括了亲权制度或者说监护权与亲权呈重合与叠加。仅就监护权撤销机制而言，界定其性质及范畴对撤销前后不同监护人的权责划分及正确行使是极为必要的。在《未成年人保护法》以及《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》里，唯一可以找到的条文表述就是监护权剥夺不必然意味着可以放弃抚养义务。我们有必要将监护权撤销前后的监护权行使的权能范畴界定清楚，这对更好地实现对未成年人的权益保护意义重大。从目前的立法可以推断，我国的监护权撤销后继任监护人所承担的只是部分移转的原始监护权，也就是从亲权有限度的剥离出来的部分监护权。

　　(二)亲权缺失的补缺性救济

　　新出台的《意见》罗列了七种可以启动监护权撤销之诉的情形，立法的基点着眼于对未成年人的身心健康成长存在的现实侵害和危险状态，条文最后还以兜底的行文方式对可能出现的新的撤销情形做出了囊括，应该说符合当下社会转型期的现实，也利于司法实践的操作。特别需要指出的是，监护权的撤销或剥夺机制还要注意防范法定监护人编造虚假理由和事实以逃避监护职责，而不能成为纵容监护人逃避监护义务的变通途径。这是因为：监护权归属于私法范畴，监护权撤销后的监护承继只能作为备用手段以应对补缺之需，即只有在穷尽其他救济措施无效或者不足以免除未成年子女面临的人身财产利益危险时，才能够启动撤销父母对其未成年子女的监护权的机制。就我国现阶段而言，政府财力还不富足，公权力介入的实力有限，权力行使的水平、效力都亟待提升，配套机制的协调性、联动性尚处磨合期，更应审慎对待公权力强力干预有涉家庭亲情属性极为鲜明的监护权问题，特别是监护权的撤销机制，要务求做到非因不得已之情形出现时才出招应对。

　　三、未成年人监护权撤销的间隙弥补——撤前干预和撤后安置

　　监护权撤销的难点并不在于司法实践本身，而在于司法实践是否置身于系统化可行的保护制度之中，其核心机理就是制度设计不仅要讲求依据照应，更要注重前置后补的衔接。就监护权撤销而言，要对监护权撤销前的干预监督以及撤销后的判后安置做出相应的制度安排。

　　(一)监护权撤销前的干预及监督

　　公权力的及早介入可以避免日后介入所需提供的更深及成本更高的公共服务，符合成本效益的选择。由于监护权的撤销本身就是不得已而为之的举措，如果在监护权行使过程中出现了监护人不当履行的端倪，及时采取干预措施以化解和避免监护权撤销的风险，就能最大限度地维护亲情圆整和家庭的美满。

　　1．干预的情形。在《儿童权利宣言》和《儿童权利公约》中鲜明提出的儿童最大利益原则是衡量监护是否正确行使并发挥其实效的一个底线性法则，也可视为实施前期干预的基本准则。监护权行使过程中的干预机制主要适用于父母或其他监护人对未成年人的合法权益有所侵害，但还不需做出撤销其监护权的情形。

　　2．干预的实施机关。法律上规定了对于监护侵害行为，任何组织和个人都有权劝阻、制止或者举报，公安机关应当采取措施，同时监护人所在单位、村民委员会和居民委员会也要承担监护监督。该规定只是寄希望于有关人员或者有关单位的善意和自愿承担责任的勇气，而不是在制度设计上寻求出路。因此建立专门的监护干预及监督机构，应是完善监护权干预及监督制度的核心。我国应该设立专门的监护权干预及监督机构，以便实现对监护人履行监护职责的常态化监管，同时需要协同综治、公安、司法、民政、教育、人社等有关部门的联动性，以便发挥制度的合力。

　　3．干预的权能。一是注重家庭监护指导，提升监护人的监护能力，增强其法律意识和责任担当，尽可能避免问题扩大化后推向政府和社会;二是建立对问题家庭的全面摸排及登记制度，切实做到底数清晰，情况明了;三是加强日常监护过程中失当行为的干预。公安、司法机关要加强对偶发的父母虐待、遗弃未成年人等不良行为的干预和处罚，防止恶化升级，对监护人行使监护权过程中的能力缺失，有权建议有关机关和组织给予特殊帮扶。

　　(二)监护权撤销后的判后安置

　　脱离了原有家庭及父母的负面影响或权益侵害之后，未成年人如何健康地成长成为关键，这就是新的监护承继者的选任及后续监护权履行的问题。《意见》中明确指出，在没有其他监护人可以指定及承继的情况下，履行社会事务管理的民政部门要承担兜底责任。具体而言，在撤销监护权后的继任监护人的落实上分两步走:先是《意见》所规定的具有应急性质的临时监护，即民政部门所设立的未成年人救助保护机构(包括救助管理站、未成年人救助保护中心)，对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任，但该机构履行临时监护责任一般不超过一年。其后若无可以指定监护人的情形下，由人民法院指定民政部门担任名义上的监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养并承担实质监护;同时规定承担抚养职责的儿童福利机构可以送养未成年人。可以说此次出台的《意见》更为细化明确，在环节的衔接上更具人性化的考虑。《意见》赋予民政部门的兜底责任至少是在当下我国未成年人权益保护体系尚不健全，相应的配套机制还未落实到位之情形下的权宜之计。这样的安排主要基于以下考虑。其一，民政机关的职能主要是社会事务的管理，像儿童福利院、救助站等机构属于其统领之下。作为行政机关主管的社区服务、社区建设以及社会救助等业务多与未成年人的监护相关联，便于开展对监护的监督和管理。其二，民政机关作为政府的主要职能部门，在其业务内容中给付行政占有相当大的比例，这种职能也有利于民政机关代表国家去履行对包含未成年人在内的弱势群体的给付义务。但必须清醒地认识到，民政机关的规模和编制在短期内难以适量扩大，自身繁杂的公务使得其在人力、财力等方面力不从心，能否保证兜底责任的到位和实效尚需实践的检验，不妨可以根据我国行政法的基本原理以及行政法制实践经验，赋予民政机关采用行政委托的方式分解和下放有关监护权撤销后的兜底职责，这应当具有一定的客观可行性。这里还需要提及的是，撤销监护权后继任监护人即非父母监护人的权益问题，相关法律并没明确此类监护人的权利，如拒绝权、变更权、报酬请求权等。权利义务的不对称以及权益缺失保障，往往会导致继任监护人的指定或找寻的困难，一定程度上也会挫伤其全面履行监护职责的积极性和动力，最终影响监护权移转后未成年人的健康成长，这是立法应予关注之处。另外，在监护权撤销后继任监护人的履行监督环节上，《意见》缺乏实质性新意，监督机关依旧延续平行罗列的行文方式，缺乏牵头部门的统筹协调，极易出现不作为和推诿现象，有可能再度陷入“都管、都不管”的监管真空，这不能不说是立法之缺憾。

　　(三)监护权撤销后的回归

　　我国的《未成年人保护法》明确规定撤销父母监护权并不同时消灭父或母的抚养义务；《意见》也提及被撤销监护人资格的父和母应当继续负担未成年人的抚养费用和因监护侵害行为产生的各项费用。表面上看是法律强制要求父母不可因监护权丧失就不去履行义务，但从深层角度去思量，其实父母义务履行的过程就是亲情的延续互动，为日后可能的监护权回归和复原创造必要的机会和条件。对于法定情形下被剥夺了监护权的父母，我们的制度上仍需为其与未成年子女之间保留必要的亲情联系并适时给予其恢复监护资格的权利。规定父母因失责被诉剥夺监护权，特别是对于那些有能力去履行监护义务而不尽责的父母，剥夺其监护权，让他们感受到失子之痛，意识到为人父母的责任重大并反省改进到位，在这种情形下就应把监护权及时回还给父母。《意见》就监护资格的恢复做了明确的规定，分别在《意见》第三十八条、第三十九条以及第四十条予以体现。归纳起来有几个方面的界定:其一，被撤销监护人资格的侵害人申请监护资格的恢复可在其资格撤销后的三个月至一年内，以书面形式向人民法院提出;其二，对恢复监护人资格的申请应当征求未成年人现任监护人和有表达能力的未成年人的意见，并可以委托有关单位和组织进行调查和评估;其三，人民法院经征求、调查、评估认为申请人确有悔改表现并且适宜担任监护人的，可以判决恢复其监护人资格。应该说《意见》关于监护资格恢复的实体要件和程序要件的规定有所细化，也具现实可操作性。但笔者认为，一是监护资格恢复申请时间应该延长。监护资格剥夺的启动是穷尽可能的补救措施无效后才采取的不得已手段，就《意见》所罗列的剥夺监护权的情形而言，有自身品性恶劣不能正确履行监护职责的，有责任意识缺乏所致监护失位的，还有因沾染恶习所致的监护失能，但不管哪种情形都绝非短期内能得以矫正的，特别是对于已成年的父母而言，其心性的可塑性弱化，因此法律规定3个月后监护资格的恢复申请提起时限显得过于短促，而在监护资格的恢复申请设置1年的时间上限则违背了谋求亲情圆整和家庭和满的价值考量。故此应将条文设定至少1年的监护资格恢复申请的提起时限，而不设定提起申请的时间上限，目的即在于务实性地去考量监护人资格丧失后的转变，同时在亲情最终回归圆整的问题上，法律不应加以时间上限的阻却。二是例外原则的规定。《意见》对诸如性侵、出卖、虐待、遗弃情节严重以及其他侵害未成年人并被判刑较长期限的原监护人做了不得恢复监护权的硬性例外规定，体现了法律原则的底线和刚性，也和制度所谋求的儿童最大化利益原则相一致。

　　综上，我国首例监护权撤销案的意义不单体现着良法善政照进现实，留给我们更多的启示在于如何更为周全地完善我国的监护权行使方式及完善监督体系，从而全方位地撑起儿童权益的保护伞。