浅析矛盾纠纷多元化解机制在司法改革进程中的作用

薛城区法院研究室  陈平

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式将多元化纠纷解决机制确立为法治建设的目标。2015年10月，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，指出完善矛盾纠纷多元化解机制，对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。

    一、人民法院矛盾纠纷多元化解机制建设历程

    随着社会治理体系的转型升级，人民法院适时调整司法政策，逐步成为推动多元化纠纷解决机制发展的核心力量。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，推动人民调解走向复兴。最高人民法院从2004年开始，连续三个司法改革五年纲要都将促进多元化纠纷解决机制作为重要目标，建立了一批试点和示范法院，推动了一系列重要的创新。同时注重与各相关行政部门和社会组织协作，制定发布了《关于健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009年），同16家单位共同签署《关于深入推进矛盾纠纷大调解的指导意见》（2011年），并通过与相关部门会签协议等方式推动专业性、行业性调解的发展。2015年4月9日，最高人民法院在四川眉山召开“全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会”，将这一工作推上新的阶段。与此同时，各地各级人民法院通过实践创新在本地多元化纠纷解决机制的发展中发挥了引领作用。

    二、人民法院矛盾纠纷多元化解机制建设特点

    人民法院在矛盾纠纷多元化解体系中，充分发挥推动和保障作用，激发社会力量参与矛盾纠纷预防化解，总结形成了较为系统的经验做法，具有鲜明的司法特色。

    （一）适应了社会转型期社会治理的客观需求。该机制是法院针对转型期社会利益冲突的复杂性、当事人选择的多样性、经济社会发展及文化的差异性以及司法诉讼及治理体系存在的问题，通过“摸着石头过河”、因地制宜、不断探索而形成的实践创新。

    （二）显示出鲜明的中国特色。我国现有立法难以在短期内推动多元化纠纷解决机制的创新发展和顶层设计，各相关部门利益纠结掣肘，非诉讼机制能力和作用有限，社会缺失诚信、自律、协商、理性的解纷文化，法律职业对调解的认同和参与程度低，而人民司法则以便利和低成本为特点，在这种背景下，非诉讼机制不能充分替代分流诉讼，各种纠纷持续向法院集中。法院在多元化纠纷解决机制建构发展中的引领作用，不仅仅是为了缓解法院的诉讼压力，更重要的是弥补制度短板，支持非诉讼机制的发展，其结果则是造福于社会，使民众和当事人获益，促进社会的可持续发展和善治。

    （三）回应了世界司法改革的潮流，符合司法规律。20世纪后期，世界各国以“接近司法正义”为口号的民事司法改革，一方面通过非诉讼机制对诉讼进行分流减量，缓解司法压力，提高司法效率，克服司法资源短缺的困境；另一方面，通过司法的社会化，强化社会纠纷解决的能力，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即及时、便捷、经济、平和地解决纠纷的权利，寻求更圆满的解纷结果。法院作为“司法的多元化通道体系”，承担起了对矛盾纠纷化解的促进和制约功能，由此也导致了司法功能的扩大或转变。我国法院有关多元化纠纷解决机制的政策和实践，既符合我国的现实需要，同时也顺应了当代世界司法改革潮流。

    三、司法改革背景下的矛盾纠纷多元化解机制建设

    在新一轮司法改革中，健全多元化纠纷解决机制不仅再次被确立为改革目标之一，实际上也成为实现司法改革整体目标的重要保障措施，对于解决司法改革中一些无法回避的困境或冲突具有重要的意义。

    （一）司法改革员额制与立案登记制之间的冲突。实行法官员额制度，目标旨在精简法官人数、提高职业化程度，进而转变传统的低端司法模式，提升司法在解决社会纠纷中的功能和地位。这一改革目标的实现本应以诉讼减量为前提，将大量琐细纠纷导向法院外或诉讼外解决，以保证稀缺和优质的司法资源用于真正具有法律意义或非诉讼程序无法解决的案件上。然而，民事立案登记制改革却以增量为导向，进一步增加法院的压力。为此，加快矛盾纠纷多元化解机制改革，将会在诉前把大量纠纷分流引导到其他途径加以解决，对平衡两项制度之间的冲突至关重要。

   （二）审判规律与社会对审判质量及效果的要求之间的冲突。司法改革强调遵循司法规律，建立以审判为中心的司法程序，这无疑是非常正确的。然而，与此同时，国家对司法、审判质量提出的要求、指标以及司法责任制却隐含着一种对诉讼不切实际的期待以及对司法能力、诉讼程序局限性的忽略或低估。正是基于对司法规律、特点及诉讼局限性的认识，当代社会才强调发挥矛盾纠纷多元化解机制的效益、自治以及协商优势，以实现情理法的融通和衡平正义，获得双赢（多赢）的解纷实效，缓解诉讼程序和法律裁判的刚性。无论如何，唯有奠定夯实解纷机制金字塔的基础和底部即非诉讼机制，才能使处于塔尖的司法之作用与权威得以彰显。

   （三）加强法院审判职能与社会责任之间的冲突。本轮司法改革注重加强法官在审判中的独立性，强化法院的审判职能，严格限制各种权力和非司法因素对审判的干扰，这确是法治的重大进步。但如果将这一目标解释为基层法院无须参与地方治理、承担社会责任，法官无须接触社会、关注民情，则必然会导向极端，与我国人民法院的体制、司法为民的要求和实际功能不符。我国地方法院法官由人大任命，法院必须接受地方党委、人大和社会公众的监督和评价，基层法院在独立行使审判职能的同时，承担着不可替代的社会治理功能。法院通过诉调对接平台和驻村、社区法官指导支持社会组织参与矛盾纠纷的预防化解，有利于维护基层稳定和社会自治，保护弱势群体特殊利益，预防和及早快速化解纠纷，传承传统道德，弘扬主流价值观，培养和谐的纠纷解决文化。如果基层法院拒不履行这些社会责任，无疑会被地方民众和党政机构报以质疑和疏离。

    四、人民法院在矛盾纠纷多元化解机制中的定位

    毫无疑问，矛盾纠纷多元化解机制不可能由司法机关单枪匹马地推动，法院的引领作用也存在限度，其建构和完善最终必须通过顶层设计和立法实现。对此，人民法院要有清醒的认识，党委政府也要有通盘的考虑。

    （一）积极提出相关立法提案和建议。积极促进国家建立、改革和整合各种非诉讼和专门性解纷程序。在特定类型的纠纷处理中建立法定前置性非诉讼程序，整体性替代普通诉讼程序和一般司法管辖，如劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷、环境污染纠纷等，法院仅保留上诉、复审等终局性司法审查和救济权。

    （二）推进诉非对接工作。在诉讼服务中心设立诉非对接中心，基层人民法庭建立诉非对接工作站，对到法院立案的矛盾纠纷进行分流、引导，委派、委托调解、专职调解、案件流转。加强机关和法庭的诉讼服务中心硬件建设，完善“诉非对接”功能，使之成为集诉讼辅导、诉前分流、立案登记、委托调解、简易审理等多项职责于一体的综合服务平台。

    （三）做好诉讼引导工作。在诉讼服务中心，设立专门的“诉讼辅导”窗口，确定专职诉讼辅导员，对到法院和法庭立案的诉讼群众进行诉讼认知、诉讼常识、诉讼心理以及纠纷解决方式的辅导，提出非诉讼方式解决纠纷的建议，引导诉讼群众自愿选择适当的纠纷解决渠道和方式解决纠纷。

    （四）健全调解工作机制。从人民陪审员、人民调解员、专业性、行业性调解组织中确定人民法院特邀调解组织和特邀调解员，选任热心公益、执业经验丰富的资深律师担任律师调解员，并在法院内部探索建立专职调解队伍，由调解能力强的法官或者司法辅助人员专职从事调解工作，不断壮大调解队伍。

    （五）加强其他组织衔接。加强与人民调解组织的对接，尤其是加强与辖区派出所、司法所、居委会和村委会等基层组织的联系，对基层人民调解委员会进行业务指导；与有关行政机关建立联席会议制度，加强工作沟通、业务指导与信息反馈；加强与行业性纠纷解决组织的对接，支持和促进行业自治纠纷解决平台建设；加强与商事仲裁、劳动人事争议仲裁、农村土地承包仲裁等仲裁机构的沟通联系；加强与公证机构的对接，大力支持公证机关在发生民事争议之前，对法律行为和有法律意义的文书、事实的真实性和合法性依法给予认可和证明。

   （六）完善司法确认工作。对法院委托或委派调解达成调解协议的，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织调解达成具有民事合同性质的协议，当事人申请确认协议效力的，应当依法进行审查，对不违反有关法律规定的，依法确认其效力。